Il tema delle riforme costituzionali accompagna il dibattito politico italiano da oltre trent’anni, con risultati spesso inferiori alle attese nonostante i grandi cambiamenti intervenuti nel sistema. Eppure è chiaro che la riforma della parte organizzativa della Costituzione costituisce ormai uno dei passaggi essenziali per fronteggiare la crisi economica e sociale in atto: l’efficienza del sistema istituzionale condiziona la competitività stessa del nostro Paese. La nostra Costituzione - figlia nella sua prima parte di quel miracolo costituente che in virtù di un nobilissimo compromesso politico ha saputo sancire una magnifica espressione di principi e valori che non devono essere modificati - nella sua parte organizzativa a è frutto anche di un compromesso definito dal particolare contesto storico di quegli anni e necessita oggi di essere modernizzata in relazione alla forma di governo, alla riduzione del numero dei parlamentari in conformità agli standard europei, alla rivisitazione in chiave di responsabilità dell’incompiuto federalismo all’italiana che ci è stato consegnato dagli errori della seconda Repubblica. L’attuale assetto è ingestibile: proprio da qui deriva gran parte della difficoltà a ridurre eccessi di spese e di rendite. Oltre novecento parlamentari, venti Regioni, centodieci Province, ottomila Comuni determinano un policentrismo anarchico privo di coordinamento efficace dove si alimenta spesso un localismo conflittuale in cui il diritto di veto finisce per bloccare qualunque riforma. Prevalgono così frammentazione e incertezza del diritto. Si tratta di esigenze di modernizzazione così evidenti che rendono fuori luogo arroccarsi in visioni estremiste di conservatorismo costituzionale, peraltro ampiamente superate dalle indicazioni contenute Relazione finale del Gruppo di lavoro sulle riforme istituito dal Presidente della Repubblica.
Il primo atto del Governo sulle riforme è stato quindi la presentazione di un disegno di legge costituzionale che, in ossequio al mandato ricevuto dal Parlamento con le mozioni di fine maggio, fissa un iter e soprattutto un crono-programma tale da assicurare il compimento del percorso in un arco di diciotto mesi. Nel frattempo è stata istituita una Commissione di esperti per istruire in modo adeguato il lavoro che il Governo e il Parlamento sarà chiamato a compiere una volta approvato il disegno di legge costituzionale che apre il cantiere della riforma.
Il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, peraltro, quando ha solennemente ricevuto al Quirinale la Commissione di esperti ha espresso, con un lucidissimo e accorato discorso, la stringente necessità di arrivare, questa volta alla meta.
Il Presidente del Consiglio, Enrico Letta, alla prima riunione della Commissione ha poi richiamato che è l’Europa stessa che oggi raccomanda all’Italia di procedere alla modernizzazione del suo assetto costituzionale.
Queste decise e autorevoli prese di posizione sulla necessità di procedere, mettono in evidenza come oggi le circostanze siano molto diverse dal passato, quando i vari tentativi di riforma si sono conclusi in fallimenti. Primo: oggi è in atto una crisi economica senza precedenti; secondo: siamo di fronte a una crisi del sistema dei partiti che è sotto gli occhi di tutti; terzo: si è creata una circostanza, quella di un governo bipartisan (e le riforme costituzionali devono essere bipartisan), che è decisamente nuova e positiva per la nostra storia recente, che è stata invece avvelenata, in tutta la seconda Repubblica, da un bicameralismo incompiuto e rusticano, fondato sulla manichea delegittimazione dell’avversario.
Queste tre circostanze, unite alla pressione e alla passione che il Presidente della Repubblica ha posto sul tema della riforma costituzionale, possono concorrere ad evitare i fallimenti del passato, che oggi rischierebbero di essere letali per il nostro Paese.
La stessa istituzione di una Commissione di esperti rappresenta una scelta opportuna. Le prime riunioni si sono svolte in modo molto costruttivo e all’interno di un dibattito di alto profilo. La Commissione è incaricata di formulare proposte di revisione della Parte Seconda della Costituzione, Titoli I, II, III e V, con riferimento alle materie della forma di Stato, della forma di Governo, dell’assetto bicamerale del Parlamento e delle norme connesse alle predette materie, nonché di riforma della legislazione ordinaria conseguente, con particolare riferimento alla normativa elettorale.
Il compito della Commissione è quello di indicare le possibili soluzioni e le specifiche ipotesi di riforma, di motivare ciò che risulta preferibile in vista della razionalizzazione del nostro specifico assetto. Si tratta quindi di evidenziare tutte le implicazioni che possono conseguire da una determinata ipotesi.
In altre parole si tratta di fornire tutti gli quegli strumenti conoscitivi che sono necessari a permettere una valutazione consapevole sulle possibili soluzioni che potrebbero essere votate dal Parlamento.
Lo scopo della istituzione di una Commissione di esperti è quello di coinvolgere soggetti esterni al Parlamento, legati principalmente al mondo accademico, per aprire una riflessione che sia il più possibile alta, oggettiva e al riparo da quelle tensioni contingenti che troppo spesso sono state proprio la causa dei trentennali fallimenti dei processi di riforma tentati nel nostro Paese.
Troppo spesso, in passato, il confronto sui temi della revisione costituzionale non si è potuto svolgere all’altezza del compito cui si era chiamati perché, invece di concentrarsi su quanto era oggettivamente necessario in vista del bene comune, il dibattito è stato inquinato dal prevalere di preoccupazioni politiche meramente contingenti, oppure da una rivendicazione quasi sindacalistica e spesso solo fine a se stessa di funzioni e competenze da parte dei vari soggetti istituzionali coinvolti dal processo di riforma, o ancora solo semplicemente dal dilagare della paura, da parte di qualcuno, di perdere qualche quota di potere.
In questo modo, all’interno dei vari tentativi di riforma costituzionale, si è spesso reso strumentale all’interesse meramente di parte quello che doveva essere funzionale al bene comune: ma i processi di riforma costituzionale per la loro stessa natura non possono subire queste torsioni, altrimenti sono destinati ad arenarsi o, se approvati, a complicare le cose anziché semplificarle.
Modernizzare e razionalizzare l’assetto istituzionale
Per effetto di queste resistenze l’Italia è rimasta ferma sul piano delle riforme dirette a modernizzare e razionalizzare l’assetto istituzionale: il prezzo pagato per questa inerzia sulle riforme è stato altissimo, anche in termini economici. A differenza delle altre grandi democrazie dell’Occidente, da tempo interessate da processi di riforma, siamo così giunti all’appuntamento con la competizione globale sguarniti di strumenti adeguati alla portata delle decisioni da assumere.
Basti pensare al primo tema che è stato affrontato dalla Commissione degli esperti, quello del superamento del bicameralismo. È utile, infatti, ricordare che la scelta dell’Assemblea costituente a favore del “bicameralismo perfetto” (e “sfasato”: 5 anni la Camera e sei il Senato, poi riallineati con la riforma costituzionale del 1963) rispondeva alla esigenza di strutturare, anche riaffermando la centralità del parlamento a fronte della prevalenza dell’esecutivo che aveva caratterizzato il regime fascista, un sistema di governo con esecutivi sostanzialmente deboli. L’inattuazione dell’ordine del giorno Perassi, sulla necessità di “dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare degenerazioni del parlamentarismo”, identifica gran parte della cifra iniziale della situazione italiana. I partiti della Costituente ritennero, infatti, di dover essere loro stessi a legittimare le istituzioni nella nuova storia repubblicana: erano i partiti della Resistenza e in forza di questa legittimazione ritennero quell’ordine del giorno per un verso inutile, per un altro pericolosamente limitativo della loro futura libertà d’azione. “Le istituzioni rappresentano, i partiti decidono” potrebbe sintetizzare buona parte della formula base del disegno della nostra democrazia parlamentare. Mentre una forma di governo parlamentare si struttura attraverso un collegamento diretto fra corpo elettorale, una camera politica, una maggioranza e un governo, la relazione fiduciaria anche con il Senato della Repubblica, avrebbe creato un Parlamento potenzialmente idoneo a frenare qualunque maggioranza uscita vincitrice dalle urne. A questo si sarebbe aggiunta anche la previsione di due diversi sistemi elettorali. Il risultato finale - caratterizzato dalla presenza di due Camere entrambe investite degli stessi poteri di indirizzo politico e degli stessi poteri legislativi, un abnorme numero di parlamentari, due diverse leggi elettorali e con il Governo che deve ottenere la fiducia di entrambe le Camere – si concretizzò in un modello che non ha sostanzialmente eguali in altre democrazie parlamentari.
Fin nella prima fase del riformismo italiano, il superamento del bicameralismo paritario e perfetto venne pertanto avvertito, seppure con diversa intensità, come un passaggio fondamentale della razionalizzazione del sistema parlamentare: nella proposta della Commissione Bozzi già si introduce una certa differenziazione delle funzioni delle due Camere e nella proposta del Comitato Speroni si prefigura un vero e proprio Senato federale.
La necessità del superamento del bicameralismo paritario e perfetto assunse poi una connotazione vieppiù decisa man mano che si prefigurava quel decentramento legislativo che avrebbe poi caratterizzato la riforma del Titolo V della Costituzione. Nelle proposte della Bicamerale D’Alema il Senato, infatti, si prefigura come una Camera delle garanzie e si differenzia profondamente il procedimento legislativo secondo una prospettiva di riforma che sarebbe poi stata compiutamente sviluppata nella cd. Bozza Violante.
Le motivazioni sono piuttosto evidenti: a seguito del fortissimo decentramento legislativo determinato nel 2001 dalla riforma del Titolo V della Costituzione i limiti già impliciti nel sistema costituzionale di governance si sono esasperati a causa della mancanza di un’adeguata sede di raccordo politico tra il governo centrale e il sistema delle autonomie territoriali: il raccordo delle Conferenze, infatti, poteva permettere la gestione del decentramento amministrativo, ma è risultato decisamente inadeguato rispetto a quello legislativo. Il sistema si è quindi trovato imbrigliato sotto il peso di continui veti incrociati che hanno interferito in quasi tutti i processi di riforma, sia statali che regionali, generando anche un enorme contenzioso costituzionale. Oltre ai costi derivanti dalla farraginosità del sistema decisionale legislativo e dalla contrapposizione tra sistema legislativo statale e regionale, una delle questioni più rilevanti è peraltro rappresentata dalla difficoltà a stabilire una responsabilizzazione adeguata sui grandi meccanismi di finanziamento del sistema decentrato. Una difficoltà, quest’ultima, che nei sistemi decentrati più evoluti viene superata proprio attraverso una seconda camera territoriale dove si realizza la corresponsabilizzazione delle realtà regionali su tutte le decisioni finanziarie: tributi, perequazione, debito.
Superare il bicameralismo perfetto
Dall’esame del materiale emergente dai processi di riforma sino ad oggi tentati in Italia si evidenzia come la gamma delle soluzioni prospettate per superare il bicameralismo paritario e simmetrico sia stata molto ampia, con una gamma di ipotesi - evidentemente con diversi gradi di efficacia e di razionalizzazione - che varia da quello che è stato chiamato il bicameralismo procedurale, con la semplice revisione della simmetria ma non del carattere paritario, fino a modelli di Senato federale costruiti sullo schema del Bundesrat.
La scelta sul modello verso cui convergere dipenderà quindi da come si concluderanno i lavori della Commissione degli esperti e da quello che il Parlamento deciderà di seguire, anche in relazione alla necessità di una riforma del Titolo V, i cui motivi di inefficienza ho ampiamento mostrato nel mio volume Federalismo all’italiana. Dietro le quinte della grande incompiuta (Marsilio 2013) cui mi permetto di rinviare.
In ogni caso è chiaro ormai a tutti che il bicameralismo paritario e perfetto non ha più senso e inficia gravemente l’efficienza di un sistema divenuto a sua volta ingestibile anche a seguito della riforma Titolo V: se non avrebbe senso tornare indietro in modo spinto da quella riforma, occorre però prevederne una seria razionalizzazione.
Riguardo alla forma di Governo è utile precisare che – come ha evidenziato il Ministro Quagliariello - qualunque sarà l’assetto istituzionale prescelto, il processo di riforma dovrà tenere conto dei necessari bilanciamenti istituzionali e sociali, nonché delle sue ricadute sull’ordinamento, per garantire equilibrio e contrappesi soprattutto sul fronte della sussidiarietà e del rafforzamento del ruolo dei corpi intermedi. Si tratta di una precisazione molto importante che apre la strada a nuova valorizzazione del principio di sussidiarietà.
Riguardo alla legge elettorale lo stesso il ministro Quagliariello ha sostenuto che non avrebbe senso compiere oggi una scelta stabile in favore di questo o quel sistema elettorale senza prima aver definito la meta del percorso riformatore (come si fa, ad esempio, a definire la legge elettorale in via stabile se non si è presa una decisione sul bicameralismo paritario o sulla forma di governo?). Questo ovviamente non esclude che possa essere opportuno intervenire in modo limitato sulla legge elettorale vigente sin da subito, al fine di eliminare i più evidenti difetti della stessa, peraltro autorevolmente evidenziati dalla Corte costituzionale e dal Presidente della Repubblica. In altre parole si può trattare di un intervento di “salvaguardia” che consenta innanzitutto di rimediare ai difetti macroscopici della legge elettorale vigente, sterilizzando il problema (reso non più rinviabile anche per la remissione da parte alla Corte di cassazione della questione di legittimità costituzionale sulla legge stessa) e rendendo più fluido e proficuo il lavoro sulla riforma complessiva. Tuttavia in modo stabile la decisione sulla legge elettorale potrà essere presa dopo aver risolto il nodo della forma di governo e delle modalità di superamento del bicameralismo paritario e perfetto.
