Una riforma “bi-partisan”?
Il dibattito sulle riforme costituzionali oggi è spesso concentrato su argomenti politicamente “sensibili”: presidenzialismo o parlamentarismo? federalismo o regionalismo? quale riforma della giustizia? province sì o no? e così via. Temi in cui la divisione tra gli schieramenti spesso riflette concezioni diverse della democrazia, della libertà, della sussidiarietà, del ruolo dello Stato nella vita pubblica.
Esistono, però, nel voluminoso libro delle riforme indispensabili, alcuni capitoli che, invece, dovrebbero avere una minor valenza polemica, perché connessi alla stessa funzionalità del sistema nel suo complesso. Su questi dovrebbe dunque essere molto più agevole trovare un accordo. Uno di questi capitoli è la revisione del procedimento legislativo. Con questa locuzione intendo l’iter che deve seguire una legge per essere approvata dal Parlamento. Innanzitutto, cerchiamo di mettere a fuoco il problema.
La legge nel nostro sistema giuridico, come in molti altri, è la principale fonte attraverso cui si producono le norme giuridiche. Lo Stato, quando deve creare regole che vincolino tutti i cittadini (e non), realizza questo scopo attraverso le leggi del Parlamento. Il Parlamento, infatti, è l’organo titolare della funzione legislativa. I cittadini, d’altra parte, come dice la nostra Costituzione “hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi” (art. 54 Cost.).
Il principio di legalità, come tutti sappiamo, è una grande conquista dello Stato liberale nato dalle rivoluzioni francese e americana, rispetto alle monarchie assolute post-medievali.
Per realizzare la libertè, l’egalitè, e la fraternitè, occorre un comando generale e astratto, espressione della volontà generale. Solo attraverso la legge, dunque, si garantisce la libertà e l’eguaglianza di tutti i cittadini e li si sottrae all’arbitrio del monarca assoluto.
La regola generale, quindi, è che le leggi vengano fatte dal Parlamento – il luogo espressivo della rappresentanza di tutto il popolo –; l’eccezione alla regola è che altri soggetti (ad esempio il Governo) possano porre in essere atti che abbiano la stessa forza della legge. Questo, quantomeno, è quello che ognuno di noi può trovare nei libri di testo di diritto pubblico oggi in commercio. Il problema è che tutto questo oggi non è più vero.
Il declino della legge: i dati
Se osserviamo le cifre della produzione legislativa italiana1 i dati sono impressionanti. Dalle circa 200 leggi annue del biennio 1998-1999, la produzione legislativa totale del Parlamento inizia a scendere attorno alle circa 130 di media nel quinquennio successivo, per poi avviare dal 2004 una discesa costante che toccherà il suo minimo storico nel 2007 (59 leggi), durante la particolarissima XV legislatura (Governo Prodi II) e nel 2008 vede una parziale, ma contenuta ripresa (72 leggi). La legge, da fonte preferenziale, diviene sempre più una fonte “residuale”. Ma questo dato diviene molto più significativo se lo “disaggreghiamo”; se proviamo, cioè, a guardare dentro il contenitore generico legge-parlamentare.
Osservando la composizione delle leggi parlamentari nel decennio 1998-2008, il dato più rilevante è che è cresciuta in maniera nettissima la componente dovuta alla conversione dei decreti-legge (23% nel 2006, 27% nel 2007, 36% nel 2008); oggi, per l’effetto combinato del calo costante della legislazione totale e della persistenza di un tasso strutturale di decretazione d’urgenza, più di un terzo delle leggi prodotte dal Parlamento non nasce da un disegno di legge del Governo o da una proposta parlamentare, ma da un decreto-legge e dal relativo disegno di conversione; a ciò si aggiunga che resta altissima la componente delle leggi che provengono dalla ratifica di trattati internazionali (nell’ultimo triennio: 37% nel 2006, 30% nel 2007, 50% nel 2008); nel 2008 la metà delle leggi parlamentari sono, in realtà, atti in cui il Parlamento si limita ad approvare in blocco – senza potere di emendamento e quasi sempre senza un reale dibattito – i trattati internazionali firmati dal Governo. Se, dunque, dal totale delle leggi approvate, sottraiamo la quota delle leggi di conversione, quelle di ratifica e le altre leggi annuali, per dir così, “obbligate” (leggi di bilancio e comunitarie), emerge un dato ancor più impressionante: il numero delle leggi parlamentari “classiche”, quelle, cioè, che nascono o dalla proposta del Governo, o dai parlamentari, è sceso in maniera costante nel decennio, crollando negli ultimi anni dalle 30 del 2006 (34% del totale), alle 18 del 2007 (30%) e alle 5 (sic!) del 2008 (6%).
Se ragioniamo poi in termini di media mensile, per avere un punto di raffronto, come possiamo vedere nella tabella 1, le leggi parlamentari “non obbligate” sono ormai circa 1 al mese (!) contro i 2 decreti legge e gli oltre 3 decreti legislativi!
Per completare questo quadro, al dato sulla decretazione d’urgenza va affiancato quello complessivo sui decreti legislativi, che dal 2001 su base annuale (se si eccettua il 2002) sono sempre stati in numero maggiore dei decreti-legge. Basti pensare che nell’ultimo triennio i decreti legislativi hanno rappresentato, se paragonati al dato complessivo delle leggi parlamentari, rispettivamente il 58% nel 2006 (63 D.lgs. contro 107 leggi), il 125 % nel 2007 (74 D.lgs. contro 59 leggi) e 57% nel 2008 (41 D.Lgs. contro 72 leggi) nel 2010 73 Dlgs 73 leggi)2.
A fronte, quindi, di un sistema costituzionale che prevede ancora la legge come fonte “ordinaria” di produzione legislativa e come fonti assolutamente “straordinarie” i decreti-legge ed i decreti legislativi, la realtà è del tutto opposta. Ormai, la legislazione del Parlamento è praticamente sostituita dei decreti-legge del Governo.
Il Parlamento che, dopo la Rivoluzione francese e la nostra Costituzione repubblicana, doveva essere l’artefice delle leggi generali e astratte, fondamento dello Stato di diritto, oggi approva – se decurtiamo le leggi di ratifica dei trattati internazionali, le leggi di conversione dei decreti legge, le leggi di attuazione degli impegni comunitari, cioè leggi “sotto dettatura” altrui – nella migliore delle ipotesi, una ventina di leggi l’anno. E di cosa si occupano quelle poche leggi? Basta scorrere i titoli sulla Gazzetta Ufficiale: Istituzione del Premio Falcone e Borsellino, Attribuzione alla Croce Rossa Italiana della medaglia d’oro al valor militare, e così via. Molto spesso sono atti che potrebbero essere emanati con un atto amministrativo.
La realtà è che le vere scelte legislative oggi si compiono con decreti del Governo che la Costituzione disciplina come “provvedimenti provvisori con forza di legge” emanati “in casi straordinari di necessità e di urgenza“ e che “perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione” (art. 77 Cost).
È evidente la distorsione che così si realizza: i decreti legge sono, infatti, atti che il Governo dovrebbe emanare solo in casi assolutamente straordinari e imprevedibili (catastrofi naturali, misure immediate per fronteggiare stati di crisi ecc.), casi in cui non c’è il tempo necessario per convocare le camere e attendere un procedimento ordinario di approvazione della legge.
Ebbene, atti del tutto eccezionali sono diventati il modo “normale” con cui si governa.
Non deve meravigliare se la Corte Costituzionale ha recentemente annullato un importante decreto legge del Governo Monti che aveva previsto la riforma delle Province – suscitando un vivace dibattito pubblico – “in quanto il decreto legge, atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza, è strumento normativo non utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate nel presente giudizio”3.
Ma, attenzione, l’adozione dei decreti legge in luogo delle leggi non rappresenta solo una violazione della lettera della Costituzione; si potrebbe osservare, infatti, che, in fin dei conti, i decreti-legge debbono pur sempre essere convertiti in legge dal Parlamento e dunque passare comunque dal giudizio delle Camere. Il problema è che, ovviamente, i tempi di discussione e di approvazione di questi atti (“entro sessanta giorni”) fanno sì che il Parlamento non possa svolgere una discussione ampia e approfondita rispetto ad atti che, lo si ricorda, sono già leggi sin dalla pubblicazione. Se poi a questo aggiungiamo la prassi di convertire in legge i decreti mediante la proposizione di maxi-emendamenti sui quali il Governo pone la cosiddetta “questione di fiducia” (tagliando così qualsiasi discussione) si comprende che, di fatto, i decreti legge rischiano di essere approvati “in blocco” da un Parlamento “dominato” dalla maggioranza del Governo.
Alcune proposte
In una situazione del genere, dinanzi a dati così problematici da suscitare il grido di allarme non solo della Corte Costituzionale, ma anche – e più volte – da parte del Presidente della Repubblica, sarebbe auspicabile che l’agenda delle prossime riforme contenesse anche questo argomento. In altre parole, ci pare necessario avviare una riflessione comune sui problemi principali che oggi presenta il sistema di produzione delle leggi e delle altre fonti del diritto in Italia.
Senza alcuna pretesa di esaurire i temi di un tale dibattito, ma solo al fine di stimolarne l’avvio, ci sembra che quantomeno alcune questioni siano ineludibili:
a. Il ruolo del parlamento, le sue procedure e la definizione della “legge”
È chiaramente la questione decisiva e la più complessa. In diverse fasi nella nostra storia repubblicana si è posto il problema di ridefinire il ruolo dell’istituzione parlamentare a fronte delle modifiche (espresse e tacite) che ha subito la nostra forma di governo in questi anni. Si pensi solo al grande dibattito sulla necessità o meno di un Parlamento bicamerale. In questa sede, però, come dicevamo all’inizio, non vorremmo tanto entrare in questa controversia (carica di forti valenze politico-partitiche), quanto attirare più in generale l’attenzione su come il Parlamento – “mono” o “bi-camerale” che sia – debba esprimere questa sua funzione.
Cosa deve fare il Parlamento? Legiferare? Informarsi? Controllare? Indirizzare? Eleggere membri di altri organismi?
È decisivo a questo riguardo considerare che la gran parte della concreta disciplina di queste attività non è scritta nella Costituzione ma nei Regolamenti parlamentari; con la conseguenza che, per cambiare le concrete procedure di lavoro del Parlamento, in realtà, più che una riforma costituzionale (lunga e complessa), basterebbe una più agile riforma regolamentare (per cui basta una sola votazione a maggioranza assoluta di una sola Camera).
Oggi i dati indicano un calo vertiginoso della capacità di decisione legislativa autonoma del Parlamento; le Camere sembrano essere diventate sempre più un’istituzione incaricata di “fornire” gli strumenti legislativi al programma del Governo ovvero successivamente ritenuti necessari dall’esecutivo.
Viene, dunque, da chiedersi: è solo una questione di procedure legislative, oppure occorrerà iniziare a mettere in discussione anche il prodotto finale di tali procedure: la legge?
Non dimentichiamo che il “modello base” della legge, quello stesso modello che i costituenti nel 1946 conoscevano (un atto redatto in articoli – diviso in titoli, parti, ecc. – contenente disposizioni, possibilmente, generali e astratte e destinato a durare, tendenzialmente, per un tempo indeterminato), nella sua struttura di fondo è ancora oggi quello dei Parlamenti liberali del 1800.
Forse, se le funzioni parlamentari oggi sono diverse, non basta più solo cambiare le procedure, ma occorre iniziare a immaginare anche nuove categorie di atti legislativi.
Gli Statuti regionali hanno iniziato a introdurre alcune innovazioni interessanti; si pensi all’obbligo di motivazione delle leggi. Oggi una legge, per definizione, non deve avere una premessa in cui si spiega il motivo per cui è stata approvata; la teoria liberale della legge, infatti, ci dice che la motivazione di un atto legislativo è del tutto ininfluente rispetto al suo contenuto – cosa volevano i parlamentari che hanno approvato una legge non conta, conta la sua esistenza all’interno del sistema delle altre leggi –. Al contrario oggi tutti gli atti normativi europei – ad esempio – sono preceduti da numerosi “considerando” che spiegano quale sia l’obiettivo che si intende perseguire con quell’atto.
b. Il ruolo del governo nella legislazione
È ovvio che, specularmente rispetto al ruolo del Parlamento, oggi occorre ridiscutere il ruolo del Governo nei processi di law-making.
La definizione dei poteri legislativi del Governo contenuta nella nostra Costituzione è ampiamente superata dalla realtà; ora, si tratta di capire quando questo è avvenuto nella prassi per un’illegittima “forzatura” politica o istituzionale da parte del Governo medesimo (si pensi all’abbinamento perverso di “decretazione d’urgenza”, “maxiemendamento” e “questione di fiducia” di cui parlavamo) e quando questo, invece, ha risposto ad esigenze di natura tecnico-decisionale che non trovano soluzioni adeguate negli strumenti normativi oggi esistenti. Il Governo deve essere posto in condizioni di poter realizzare il suo programma per poter essere valutato dai cittadini alla scadenza elettorale. Dunque, ha il diritto di veder votata una sua proposta in tempi certi; “veder votata” non vuol dire essere necessariamente approvata (questo sarebbe antidemocratico), ma sapere che le questioni che ritiene decisive siano prese in esame in tempi ragionevoli è altrettanto una esigenza indispensabile per una democrazia funzionante.
c. Il fattore “tempo” nella decisione legislativa
È evidente che il “tempo” necessario per prendere una decisione (e dunque per progettarla, discuterla e deliberarla) oggi è divenuto una qualità imprescindibile della decisione medesima, a volte, verrebbe da dire, più importante della sua stessa legittimazione democratica (basti pensare a certi poteri regolativi delle amministrazioni indipendenti). In moltissimi casi prendere una decisione tardi equivale a non prenderla.
In questi casi la decretazione d’urgenza è stata la risposta – scorretta sul piano costituzionale ma efficace – a una inevitabile domanda di rapidità e certezza nella decisione parlamentare.
Il fatto di non avere oggi strumenti “ordinari” efficaci per affrontare le decisioni che richiedono tempi rapidi, moltiplica l’uso improprio di strumenti “straordinari” (si pensi, solo per citare esempi recenti, alla attribuzione per decreto-legge dei poteri di ordinanza in deroga alla legislazione vigente a commissari o organi dell’amministrazione, o alle riforme fatte per decreto legge). Della stessa natura, a ben vedere, appare il problema posto dal crescente numero di leggi “cadenzate” annuali (la legge europea, la legge di semplificazione, la legge sulla concorrenza ecc.) a contenuto “tipizzato” o dalla parcellizzazione del lavoro parlamentare in sessioni speciali dedicate a temi o a questioni circoscritte. Anche in questi casi l’esigenza primaria appare quella di processi “certi” di legislazione o di riforma legislativa, assistiti da tempi di percorrenza parlamentare garantiti.
d. Il fattore “qualità” della decisione legislativa
È un altro tema molto avvertito e studiato in sede accademica e istituzionale. Su questo argomento spesso l’attenzione si è rivolta alle fasi preliminari della decisione legislativa (si pensi al ruolo del Comitato per la legislazione oppure alla previsione delle Analisi o Valutazioni d’impatto della regolazione), cioè si è prestata molta attenzione alla fase istruttoria che precede la decisione, cercando di studiare quale sarà l’impatto della legge sul sistema normativo o finanziario, in modo da poter decidere meglio.
Semrpe dai dati, però, emerge altrettanto forte il bisogno di una valutazione successiva rispetto all’impatto delle leggi, una sorta di “collaudo” legislativo. Sempre più spesso, infatti, occorre applicare concretamente una legge per potersi accorgere di quali aggiustamenti o integrazioni sono necessari; a ben riflettere, prassi quali quella delle “deleghe correttive” oppure dei famosi decreti legge “milleproroghe” o destinati a provvedere le norme transitorie a leggi che ne sono sprovviste, non sono altro che un modo per effettuare queste operazioni di “manutenzione legislativa” che dopo un certo periodo di tempo l’applicazione di una legge richiede.
Agendo su questi temi sia sul piano costituzionale, sia, soprattutto, su quello regolamentare, si potrebbero introdurre riforme che, avendo per obiettivo l’efficacia complessiva del sistema di produzione legislativa, da un lato, produrrebbero un effetto notevolmente positivo su tutto il sistema istituzionale, dall’altro, dovrebbero più facilmente trovare un terreno d’intesa ampio e condiviso tra le forze politiche.
1 Nella Tabella 1 abbiamo i dati delle ultime quattro legislature.
2 Dati: www.osservatoriosullefonti.it.
3 Comunicato stampa http://www.cortecostituzionale.it.
