Il dibattito sulle riforme costituzionali: un cimitero di fallimenti
È difficile negare che il nostro Paese viva uno stato di drammatica emergenza. La crisi economica mondiale, che ha colpito con variabile severità l’intero pianeta, si è abbattuta su di noi in una forma particolarmente grave. In Italia, infatti, all’emergenza della congiuntura si somma una malattia cronica, che ci trasciniamo da decenni, fatta di mancata crescita, mancate riforme strutturali, esplosione del debito pubblico e conseguenti costi per interessi altissimi.
In uno scenario così drammatico, evocare la questione della riforma istituzionale potrebbe, a prima vista, apparire un fuor d’opera. In fondo l’Italia ha queste stesse istituzioni ormai da più di 60 anni. E la situazione non è mai stata, o sembrata, così grave come oggi. Per quale motivo dovrebbe allora esserci un nesso tra le due cose? E dunque perché occuparsi adesso di riforme istituzionali, quando non si riesce nemmeno a trovare la copertura di bilancio per una qualsiasi scelta di politica economica minimamente rilevante; quando la disoccupazione giovanile è a livelli da economia di guerra e la fine del tunnel appare così lontana?
Tanto più, diciamocelo, che il dibattito sulle riforme istituzionali sembra aver assunto ormai i contorni di una stanca giaculatoria di rito, degna cornice del cimitero di fallimenti accumulatisi alle nostre spalle ormai da molti decenni. Commissioni, comitati, progetti, riforme abortite. La lista è così lunga che ormai si stenta a ritrovare l’inizio.
Tempo fa mi è capitato di leggere la seguente riflessione: “Tutti parlano oggi di riforme nel Parlamento, vi sono proposte, semiproposte e accenni nebulosi di proposte. Due temi stanno più frequentemente all’ordine del giorno: modifiche nella composizione del Senato e nuovi sistemi elettorali per la Camera dei Deputati. Sono inoltre toccati molti altri punti e l’ampio dibattito è spesso confuso”. Una dichiarazione che non spicca per particolare originalità. C’è solo un piccolo dettaglio. Essa è stata pronunziata da Meuccio Ruini, già presidente della Commissione dei 75 in Assemblea Costituente, nel 1962; cinquanta anni fa. E siamo ancora lì.
La crisi istituzionale come epicentro della crisi economico-strutturale dell’Italia
In realtà il nesso tra crisi istituzionale e crisi economica esiste ed è proprio tale nesso che fa della nostra una crisi di sistema. Per comprendere tale nesso è necessario partire da alcune domande.
Perché, in tanti anni, non siamo riusciti a fare quelle riforme strutturali dell’economia che ci avrebbero consegnato oggi un presente probabilmente migliore ? Perché la condizione dell’Italia – in questa fase – è per molti versi più critica di quella di tante altre democrazie avanzate che sono ugualmente sottoposte ai morsi della congiuntura economica negativa?
La ragione – ecco l’importanza del nesso – è prevalentemente politica e istituzionale. La ragione, parafrasando un fortunato volume di Giuseppe Di Palma degli anni Settanta (storia vecchia dunque!), è che l’Italia, con le sue deboli istituzioni, non ha potuto far altro, per decenni, che “sopravvivere senza governare”. Senza cioè essere in condizione di adottare quelle trasformazioni coraggiose, che avrebbero necessitato di stabilità ed efficienza istituzionale. Circostanze che l’Italia, a parte la prima legislatura degasperiana, non ha mai avuto.
È in questo contesto istituzionale che si genera il bubbone del debito pubblico, la camicia di Nesso che in questi ultimi anni ci ha costretto all’austerità più estrema. Il debito pubblico non è altro che il risultato numerico di quella fragilità istituzionale.
Non potendo governare con scelte selettive e, perchè no?, anche talvolta divisive... Non potendo contare sulla stabilità delle politiche, le nostre classi dirigenti, esposte continuamente al ricatto dei poteri di veto, a partire dagli anni Sessanta hanno avuto davanti a sé una sola strada: accontentare tutti! Fare politiche distributive tanto largheggianti quanto irresponsabili, scaricandone il costo sulle generazioni future.
Il problema è che quelle generazioni future oggi sono arrivate. Sono qui. Sono i nostri figli. E presentano il conto. Ma il nesso tra crisi economica e debolezza istituzionale non riguarda solo il passato. Riguarda anche il futuro. Perché tutti noi sappiamo bene che per invertire la rotta, per uscire dalle difficoltà in cui siamo, abbiamo bisogno di decisioni forti e rapide, di politiche durature, di istituzioni stabili e legittimate, ben oltre la capacità di legittimazione che in anni ormai lontani i partiti erano in grado di offrire, da soli, tenendo gli elettori ai margini delle decisioni importanti e chiedendo a essi solo una fideistica delega.
La Costituzione è stata un successo. Per questo dobbiamo cambiarla
Il quadro, necessariamente sbrigativo, che ho tracciato, non deve significare un giudizio di generica condanna del nostro passato. La fragilità delle nostre istituzioni non è stato il frutto di una insipiente miopia. È stato invece la scelta lucidamente conseguente di una necessità storica che affonda le proprie radici nel contesto in cui quelle istituzioni sono state progettate negli anni dell’Assemblea Costituente e del secondo dopoguerra. Prima dell’efficienza, nel 1946-1948, l’Italia aveva un problema ben più grave: quello, appunto, della sopravvivenza. La Costituzione, nella sua parte organizzativa, è stata concepita per consentire tale sopravvivenza in un contesto di conflittualità interna prossimo alla guerra civile e di conflittualità esterna (geo-politica) già avviato verso quello che sarebbe stato il concreto rischio di una guerra globale tra i blocchi in cui il mondo si è trovato diviso. In tale contesto, il progetto costituzionale ha reso necessario costruire istituzioni deboli, che assicurassero una mutua garanzia tra le parti in conflitto ed evitassero che la contrapposizione maggioranza-opposizione fosse spinta fino all’estremo. È stato pagato un costo alto in termini di efficienza, ma si è evitata la guerra civile e uno scenario jugoslavo. L’Italia è rimasta ancorata all’Occidente e la collaborazione tra i grandi partiti di massa ha assicurato una progressiva inclusione di tutte le parti nella vita democratica.
Ma quel progetto oggi si è compiuto. La Costituzione italiana ha raggiunto il proprio obiettivo. Oggi i problemi sono altri. Messo in sicurezza il Paese, si trattava – già da molti decenni – di farlo funzionare come una grande democrazia e per realizzare questo obiettivo è necessario cambiare la macchina. Ma questo passo non è stato ancora compiuto. Le riforme sono dunque un omaggio alla nostra Costituzione, allo spirito che la animò: quello di essere in sintonia con le necessità storiche del momento in cui essa fu scritta.
Non c’è alternativa alle riforme. Il momento è adesso
Non fare quelle riforme, oggi, sarebbe un atto di estrema irresponsabilità politica. Perché il rischio è senza precedenti. Come dimostrano le vicende successive alle ultime elezioni politiche.
Certo, la memoria dei fatti politici e storici, si sa, non è il pezzo forte del nostro Paese. Nessuno stupore, dunque, se tra qualche tempo ci si sarà dimenticati del pericolo che abbiamo appena scampato e riprenderà il coro dei difensori della “Costituzione più bella del mondo”, degli estimatori del nostro sistema parlamentare cadente, dei sostenitori della tesi che qualche piccolo ritocco sarebbe in grado di assicurare la soluzione a tutti i nostri problemi.
Il prepotente sentimento della negazione, un meccanismo tipico della psicologia dei traumi, cercherà di farci dimenticare che nelle scorse settimane abbiamo sfiorato la paralisi politica, che siamo stati due mesi senza riuscire a fare un Governo, che abbiamo bruciato vari candidati alla Presidenza della Repubblica per un meccanismo elettivo che premia i franchi tiratori e consente alle convulsioni interne ai partiti di scaricarsi sulle istituzioni senza che nessuno sia chiamato a rispondere.
Ci farà dimenticare che la rielezione del Presidente Napolitano è stata una via d’uscita disperata, non ovviamente per la persona che è stata eletta, ma perché, fin dall’inizio, quella era l’unica soluzione che tutti, a cominciare dall’interessato, ritenevano non percorribile.
Ma per quanto forte possa essere sentimento della negazione, abbiamo il dovere di non dimenticare e di mettere in campo soluzioni che ci risparmino ulteriori e più gravi rischi per il futuro.
La soluzione presidenzialista è quella preferibile
È questo forse il principale motivo per il quale, pur in presenza di una dichiarata volontà del Governo e del Parlamento di avviare le riforme, un gruppo di cittadini – in una logica interamente bi-partisan – ha ritenuto necessario promuovere, comunque, una campagna (www.scegliamocilarepubblica.it) per presentare un progetto di legge di iniziativa popolare finalizzato all’introduzione nel nostro ordinamento del presidenzialismo alla francese, di una legge elettorale a doppio turno di collegio, della fine del bicameralismo e della riduzione del numero dei parlamentari direttamente eletti.
Si è molto discusso in questi anni di quale fosse la migliore riforma per l’Italia, ovviamente per non farne, alla fine, nessuna. A noi sembra che quella presidenziale sia la più vicina al processo di evoluzione subito dal nostro sistema in via di fatto. Da un lato, per l’evidente ragione che ormai la Presidenza della Repubblica, soprattutto alla luce delle vicende che hanno portato alla rielezione di Napolitano, rappresenta il centro propulsore di quel poco di funzionalità che ancora residua nei nostri fragili meccanismi di governo. Dall’altro perché l’alternativa ideale a questa soluzione, il premierato, cioè il rafforzamento della posizione dell’esecutivo e del premier, necessita, come dimostra, ad esempio, il modello inglese, di un sistema di partiti solido e trainante, capace di aprirsi alla società e di selezionare risposte che non servano solo a rafforzare la chiusura oligarchica del sistema.
Purtroppo, dopo la caduta del muro di Berlino, abbiamo dovuto costatare che usare come leva del cambiamento la forma-partito è una pia illusione. E che dunque dei soli partiti non ci si può più fidare.
Né potrebbe essere sufficiente correggere il nostro archeo-parlamentarismo introducendo istituti come la sfiducia costruttiva. La storia tedesca dimostra che la stabilità politica di quel Paese non è dovuta infatti, come qualcuno sostiene in Italia, a tale meccanismo, ma semmai a una seria concezione della lealtà parlamentare verso l’elettorato; quella che ha portato a evitare la pratica di maggioranze variabili e instabili nel corso delle legislature (ciò che invece accade da noi). Tant’è vero che, quando, nel 1966, in situazione del tutto eccezionale è stato necessario – in quel Paese – ricorrere alla grande coalizione, il Governo precedente (Erhard II) si dimise a seguito di una mozione parlamentare che nei fatti era una sfiducia semplice (e non “costruttiva”). E d’altra parte, nel 1982, in cancelliere Kohl, benché il suo Governo si fosse insediato grazie a una mozione di sfiducia costruttiva andata a buon fine, ritenne di ricorrere subito alle elezioni anticipate, perchè considerò quella legittimazione non sufficiente. Insomma, la verità è che in Germania c’è una cultura dei “governi di legislatura” (frantumata la maggioranza uscita dalle elezioni si torna al voto) da noi c’è la tradizione esattamente opposta: frantumata una maggioranza si cerca in tutti i modi di far proseguire la legislatura anche “imbarcando” partiti e parlamentari che le elezioni le avevano perse.
Abbandonata dunque la speranza di una stabilità fondata esclusivamente sulla lealtà dei partiti verso l’elettorato, si deve scommettere su una stabilità fondata sul potere stabilizzante di Presidente della Repubblica eletto e dunque direttamente responsabile davanti al corpo elettorale del buon funzionamento del sistema e garante della realizzazione dell’indirizzo politico uscito dalle urne. Un Presidente costituzionale, circondato da contrappesi, ma pur sempre capace di agire e disincagliare il sistema là dove, come ormai da numerosi decenni accade, non sia in grado di disincagliarsi da solo.
L’alternativa, una volta che Napolitano avrà concluso il proprio mandato, è che ritornino i fantasmi dell’impotenza e che il Capo dello Stato sia scelto da qualche banda di franchi tiratori che colpiscono nell’ombra. Non credo nessun italiano possa preferire questa soluzione.
Solo in un quadro del genere i partiti potranno rinnovarsi, recuperando lo spirito costituzionale e trasformandosi, da istituzioni autoreferenziali e decadenti, in strumenti di organizzazione della vita politica, il cui baricentro siano però i cittadini-elettori, cui spetta compiere le scelte decisive per i vertici delle istituzioni: Presidenza della Repubblica, Governo e Parlamento.
E all’accusa, tanto sbrigativa quanto interessata, di volere un sistema che apra la strada all’uomo solo al comando, si può rispondere con le stesse, ormai famose, parole che Calamandrei usò per propugnare la propria proposta presidenzialista già in Assembea costituente: “A chi dice che la repubblica presidenziale presenta il pericolo delle dittature, ricordo che in Italia si è veduta sorgere una dittatura non da un regime a tipo presidenziale, ma da un regime a tipo parlamentare, anzi parlamentaristico, in cui si era verificato proprio il fenomeno della pluralità dei partiti e della impossibilità di avere un governo appoggiato ad una maggioranza solida che gli permettesse di governare. Quindi il problema è questo: come si fa a far funzionare una democrazia che non possa contare sul sistema dei due partiti che, in Italia, in questo momento non esiste e che ancora per qualche tempo non esisterà, ma che deve invece funzionare sfruttando o attenuando gli inconvenienti di quella pluralità dei partiti la quale non può governare altro che attraverso un governo di coalizione? Cioè: qual è la forma dello Stato che meglio serve a far funzionare un governo di coalizione, impedendo quelle crisi a ripetizione che sono la rovina della democrazia, quella rovina che, se non fosse evitata, ricondurrebbe inevitabilmente, a più o meno lontana scadenza, a una dittatura? Le dittature sorgono non dai governi che governano e che durano, ma dalla impossibilità di governare dei governi democratici.”
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