É la diversa qualità del capitale istituzionale a determinare le differenze di performance economica dei vari Paesi, anche se caratterizzati da dotazioni simili di capitale fisico e umano
É ormai ampiamente riconosciuto che è la diversa qualità del c.d. capitale istituzionale a determinare, in gran parte, le differenze di performance economica dei vari Paesi, anche se caratterizzati da dotazioni sostanzialmente simili di capitale fisico e di capitale umano1. In altro modo, senza nulla togliere alla perdurante importanza dei fattori geografico-naturali e di quelli socioculturali, è un fatto che l’assetto istituzionale di un Paese è, oggi, l’elemento, che più di ogni altro, spiega la qualità e l’intensità del processo di sviluppo di una determinata comunità. Le istituzioni cui alludo sono sia quelle politiche sia quelle economiche. L’esempio più rilevante delle prime è costituito dal modello di democrazia in essere: elitistico-competitivo, oppure populistico, oppure comunitarista, oppure deliberativo. Le istituzioni economiche, invece, riguardano quell’insieme complesso di regole che attengono sia al modo in cui vengono garantiti i diritti di proprietà - senza i quali un’economia di mercato neppure potrebbe funzionare - sia alle regole di accesso al gioco economico da parte dei cittadini. Regole che precludessero o rendessero particolarmente onerosa ad alcuni gruppi di cittadini la partecipazione all’attività economica - si pensi alle varie forme di razionamento del credito, all’esistenza di elevati vincoli burocratici, alla non disponibilità di strumenti finanziari quali il venture capital o il private equity - non favorirebbero certo lo sviluppo. Va da sé che il nesso causale tra le due tipologie di istituzioni procede da quelle politiche a quelle economiche, anche se è indubbio che i risultati economici conseguiti da un Paese in un determinato periodo e la conseguente distribuzione delle risorse tra gli agenti economici concorrono a modificare, in un senso o nell’altro, l’assetto futuro delle istituzioni politiche. Ma è la diversa velocità del cambiamento a far sì che quella direzione causale resti confermata: notoriamente le istituzioni politiche mutano assai più lentamente di quelle economiche. Ciò premesso, la tesi che, in breve, vado a difendere è che, con riferimento all’attuale passaggio d’epoca, il modello elitistico-competitivo di democrazia, i cui meriti storici sono fuori di ogni dubbio, non è più in grado di dare vita a istituzioni economiche capaci di assicurare elevati tassi di crescita e di dilatare gli spazi di libertà dei cittadini («Lo sviluppo - ci ricorda A. Sen - è, ovvero è chiamato ad essere, libertà»). Sostengo, invece, che per tale duplice obiettivo il modello deliberativo di democrazia si dimostra più adeguato, oltre che più efficace. Tre sono le caratteristiche essenziali del modello elitistico-competitivo dovuto a Max Weber e a Joseph Schumpeter. La democrazia è principalmente un metodo di selezione di un’élite che, essendo esperta, è capace di prendere le decisioni necessarie, date le circostanze. La democrazia è dunque la procedura per arrivare a selezionare, all’interno della società, coloro che sono in grado di prendere le decisioni di volta in volta richieste dal corpo politico. La seconda caratteristica è quella di ostacolare gli eccessi di potere della leadership politica. Poiché il rischio della degenerazione e dell’abuso di autorità non può mai essere scongiurato, è opportuno inserire negli ingranaggi del potere “granelli di sabbia”. E quale modo migliore per conseguire un tale risultato di quello di far soffiare, sui partiti politici, il vento della competizione? La terza caratteristica, infine, è che il modello in questione si qualifica per il suo orientamento alla crescita economica e al progresso della società. Si noti l’analogia: come nell’arena del mercato le regole della competizione economica servono ad assicurare un’efficiente allocazione delle risorse e, quindi, il più alto tasso possibile di sviluppo, così, alla stessa stregua, nella sfera politica i partiti gareggiano fra loro per vincere le elezioni massimizzando i rispettivi consensi e le regole della gara elettorale devono essere tali da impedire la formazione di grumi di potere, che favoriscano l’uno o l’altro dei contendenti. In definitiva, l’idea di base del modello è che le imprese gestiscono i mercati e i governi regolano le imprese; d’altra parte, le burocrazie di vario tipo gestiscono l’amministrazione pubblica e il governo controlla e regola la burocrazia. Con il che è alla sfera della politica che è demandato il compito di tracciare il sentiero di marcia della società intera. Notevoli sono stati i risultati positivi che questo modello di democrazia - con le sue molteplici varianti nazionali - ha consentito di ottenere a partire del secondo dopoguerra. Ma alcuni mutamenti di portata epocale - quali la globalizzazione e l’introduzione nel processo economico delle nuove tecnologie infotelematiche - l’hanno reso inadeguato, non più funzionale a raccogliere le nuove sfide. È infatti evidente che la democrazia non può consistere solo nei meccanismi della rappresentanza e della tutela degli interessi. La vita democratica non riguarda solo le procedure ma la definizione di uno spazio aperto di garanzie e di diritti, perchè ciò che non passa dalla politica non sia ridotto al rango di residuo o a qualcosa che tuttalpiù può venire tollerato. E ciò per la fondamentale ragione che la società non è l’oggetto della politica; è piuttosto il fine che la politica, col suo organo principale che è lo Stato, deve servire. Il principio democratico - come si sa - si regge su due pilastri fondamentali. Per un verso, che tutti coloro che direttamente o indirettamente vengono influenzati da una decisione politica possano, almeno in una qualche misura, concorrere a influenzare la decisione stessa. Per l’altro verso, che coloro che hanno acquisito per via elettorale il potere di prendere decisioni, siano ritenuti responsabili delle conseguenze che ne discendono, rispondendone elettoralmente ai cittadini - è il c.d. principio dell’imputabilità personale dell’agire politico. Ebbene, la globalizzazione va indebolendo questi pilastri col risultato di affievolire il legame forte, all’interno dei singoli Stati nazionali, fra democrazia e istituzioni democratiche. La realtà odierna, infatti, ci presenta un quadro in cui vi sono soggetti capaci di produrre norme vincolanti, anche erga omnes, ma che non hanno territorio e che non sono retti da istituzioni democratiche del tipo di quelle cui finora siamo stati abituati. Lo Stato nazionale non è più l’unico produttore di norme giuridiche. Si pensi a soggetti quali le imprese transnazionali che già da alcuni anni vanno costruendo la nuova lex mercatoria; alle associazioni transnazionali; alle organizzazioni non governative; alle stesse organizzazioni intergovernative, come l’Unione Europea, che hanno assunto poteri sovranazionali non contemplati dal diritto internazionale e non regolabili a mezzo del suo strumento principale che è il trattato; agli organismi interstatali come il WTO oppure il G8 che, pur non avendo una legittimazione democratica secondo i canoni elitistico-competitivi, prendono decisioni di grande rilevanza pratica. Si rifletta anche al nesso, tra la democrazia competitiva e quel fenomeno, così ampiamente diffuso nella prassi dell’agire politico, noto come “corto-termismo” (short-termism). I partiti politici predispongono la propria piattaforma elettorale pensando alle elezioni successive e non agli interessi delle generazioni future. È questa, infatti, la strategia per sperare di vincere nella competizione elettorale. Ma la politica democratica è la visione degli interessi lontani. La natura della più parte delle questioni rilevanti in ambito sia sociale sia economico è oggi tale che le decisioni che i governi prendono sulla base di un orizzonte temporale di breve periodo generano quasi sempre effetti di lungo periodo che si ripercuotono sulle generazioni future, alle quali però essi non rispondono elettoralmente. (Il secondo pilastro di cui sopra viene così a crollare). Valgano un paio di esempi. Se il governo di un piccolo Paese decide di dare vita, per ragioni elettorali, ad un paradiso fiscale in cui viene reso più agevole il lavaggio del denaro sporco, ciò avrà effetti, non solo sul funzionamento dei mercati finanziari, ma anche sulle generazioni future di quel Paese le quali subiranno una pesante ipoteca. Ancora, la decisione del governo di un Paese di non ratificare accordi in ambito ambientale come quello di Kyoto può certamente avere valide ragioni economiche se l’orizzonte temporale è di breve periodo (l’abbassamento dei costi di produzione e quindi l’innalzamento dei margini di competitività nei confronti dei Paesi che, invece, avessero ratificato quegli accordi). Ma è evidente, che decisioni del genere avranno effetti negativi che si ripercuoteranno sulle generazioni future. È dunque la discrasia crescente tra assetti politici pensati per il breve periodo e per il contesto nazionale e conseguenze derivanti da quegli assetti, che valicano no i confini nazionali e che incidono sulla sfera di libertà delle generazioni future a fare problema. L’argomento - tornato oggi di moda sull’onda di spinte di natura populistica - secondo cui il politico non deve guidare il popolo ma deve essere guidato dall’opinione e dalle preferenze del popolo, è privo di solido fondamento quando si consideri che il popolo dice ciò che vuole per l’oggi, non ciò che vuole per il domani. Di qui la miopia di cui sembra soffrire la gran parte delle scelte politiche. Di qui anche il paradosso per cui i contenuti dei programmi elettorali diventano sempre più general-generici, mentre sempre più spazio d’azione ottengono gli esperti nelle tecniche di persuasione usate per catturare (e spesso per manipolare) le preferenze degli elettori. Ma v’è di più. Nella concettualizzazione schumpeteriana di democrazia, duplice è il ruolo svolto dall’élite economica: per un verso, essa si adopera per contrastare politiche significative di redistribuzione del reddito (e della ricchezza) allo scopo di tenere alto il tasso di investimento; per l’altro verso, essa cerca di assicurarsi il mantenimento delle posizioni acquisite di rendita mediante l’erezione di barriere all’entrata, così da ostacolare l’ingresso nel mercato di potenziali entranti. Come la teoria economica insegna, sia la tassazione a fini redistributivi sia la conservazione di posizioni di monopolio rappresentano esempi di politiche distorsive. La prima perché scoraggia gli investimenti produttivi; tanto è vero che il celebre argomento di Seymur Lipset (1959) - ripreso in tempi recenti da Barro e altri (1999) - secondo cui la democrazia segue e non precede lo sviluppo è fondato proprio sulla considerazione che solamente in Paesi in cui la percentuale dei poveri è piuttosto limitata, la regola democratica non porterà ad approvare politiche marcatamente redistributive. Ma anche il mantenimento di barriere all’entrata (nelle forme a tutti ben note) è politica distorsiva, per la semplice ragione che ciò impedisce o rende più difficoltoso l’ingresso nel mercato di agenti più produttivi o più capaci di innovazione. Allora, quale delle due tipologie di distorsione è la più dannosa ai fini dello sviluppo? La risposta è immediata. Nel breve periodo e in contesti caratterizzati da lenta evoluzione tecnologica, il primo tipo di distorsioni si dimostra maggiormente in grado di garantire livelli elevati di efficienza. Non così invece quando l’orizzonte temporale si allunga e soprattutto quando - come oggi avviene - il mutamento tecnologico è strutturale ed endemico. In contesti del genere, non consentire al meccanismo competitivo di funzionare appieno, perché si privilegiano le posizioni acquisite dagli incumbent, significa rassegnarsi al peggio, cioè al declino. La conclusione che traggo da quanto precede è che il modello elitistico-competitivo di democrazia non è in grado, nelle attuali condizioni storiche, di generare e difendere quelle istituzioni economiche da cui dipende sia un elevato tasso di innovatività sia l’ampliamento della platea di soggetti che hanno titolo per partecipare al processo produttivo2. La democrazia deliberativa, invece, mostra di essere all’altezza della situazione. Basicamente, la ragione è che per tale modello non è ammissibile che il benessere, lo star bene degli emarginati e degli svantaggiati dipenda - a seconda delle circostanze - dallo “Stato benevolente” o dalle istituzioni del “capitalismo compassionevole”. Piuttosto, esso deve essere il risultato di strategie di inclusione nel circuito della produzione - e non della redistribuzione - della ricchezza. Si consideri lo slittamento semantico che termini quali “pubblico” e “sociale” hanno subito nell’attuale dibattito politico. “Pubblico” denota il tutto, l’interesse generale; “sociale” è termine che viene usato per denotare la sfera dei poveri o dei segmenti marginali della popolazione. Infatti, le politiche “sociali” denotano le politiche per i poveri. Avendo scoperto che la ricchezza non cresce lateralmente, ma solo verso l’alto, che non si diffonde cioè tra tutti coloro che potrebbero prendere parte al processo della sua creazione, le agende politiche vengono stilate in nome del “pubblico”, vale a dire in nome della generalità dei cittadini. È così che alla disuguaglianza si è andata accompagnando la differenza: tra poveri e ricchi, tra assistiti e non assistiti, non c’è solo diseguaglianza economica, ma pure differenza. Non è forse questo il principale fattore che limita lo sviluppo delle nostre società, oggi? Una democrazia deliberativa - la quale non può scordarsi degli elementi ideali che plasmano la pubblica opinione - mai potrà accettare che le diseguaglianze tra soggetti degenerino in differenze. Come indica Viola (2003), tre sono i caratteri essenziali del metodo deliberativo. Primo: la deliberazione riguarda le cose che sono in nostro potere. (Come insegnava Aristotele, non deliberiamo sulla luna o sul sole!). Dunque, non ogni discorso è una deliberazione, la quale è piuttosto un discorso volto alla decisione. Secondo: la deliberazione è un metodo per cercare la verità pratica e pertanto è incompatibile con lo scetticismo morale. In tale senso, la democrazia deliberativa non può essere una pura tecnica senza valori, non può ridursi a mera procedura per prendere decisioni. Terzo: il processo deliberativo postula la possibilità dell’autocorrezione e quindi che ciascuna parte in causa ammetta, ab imis, la possibilità di mutare le proprie preferenze e le proprie opinioni alla luce delle ragioni addotte dall’altra parte. Ciò implica che non è compatibile col metodo deliberativo la posizione di chi, in nome dell’ideologia o di interessi di parte, si dichiara impermeabile alle altrui ragioni. È in vista di ciò, che la deliberazione è un metodo essenzialmente comunicativo. La condizione prima della praticabilità del modello democratico-deliberativo è l’eguaglianza delle opportunità di accesso all’informazione e la consapevolezza delle conseguenze che discendono dalle opzioni in gioco. Si consideri, invece, quel che avviene oggi quando si vuole tastare il polso dell’opinione pubblica. Le persone usualmente sondate nei sondaggi politici spesso non hanno informazioni sufficienti sul tema per il quale vengono richieste di un’opinione; altrettanto spesso non hanno avuto modo di rifletterci; e ancora più spesso non hanno confrontato le proprie preferenze e convinzioni con quelle di altri in una libera e approfondita discussione. Eppure, è sulla base di tali risposte che vengono formulati programmi di azione e linee di intervento da parte del ceto politico. Certo, non pochi sono i nodi teorici e pratici che devono essere sciolti perché il modello di democrazia deliberativa possa costituire un’alternativa pienamente accettabile rispetto a quella esistente. Ma non v’è dubbio che la concezione deliberativa di democrazia, sia, oggi, la via che meglio di altre - in particolare, meglio della via neo-democratica o comunitarista che crescente popolarità va guadagnando in America - riesce ad affrontare i problemi dello sviluppo e del progresso dei nostri Paesi. Ciò in quanto essa riesce a pensare alla politica come attività non solo basata sul compromesso e sull’inevitabile tasso di corruzione che sempre lo accompagna, ma anche sui fini della convivenza stessa e dell’essere in comune. Inoltre, essa è anche la via più efficace per contrastare l’invadenza del “politico” (nel senso di Hobbes) e quindi per rilanciare il ruolo del civile. Il che vale a far sì che lo spazio pubblico cessi finalmente di essere pericolosamente identificato con lo spazio statale, perché - come ci ricorda G. Leopardi: «Dalla poca società nasce che non v’ha buona società».
Riferimenti
Lipset S., Some social requisites of democracy, American Political Science Review, 53, 1959 Acemoglu D. et Al., Institutions and the fundamental cause of long-run growth, CEPR, June, 2004 Viola F., La democrazia deliberativa tra costituzionalismo e multiculturalismo, Ragion Pratica, 11, 2003 Barro R. et Al., Determinants of democracy, Journal of Political Economy, 107, 1999.
Note
1 In un contesto di discorso affatto diverso da quello qui in esame, D. Acemoglu (2003) ci offre un’accurata e persuasiva indagine empirica a sostegno di tale proposizione, ponendo a confronto il pattern di sviluppo di Paesi con regimi oligarchici con quello di Paesi democratici nel periodo del secondo dopoguerra.
2 Pur se riferite al quadro generale dei Paesi dell’Occidente avanzato, lo spunto per queste riflessioni mi è venuto dall’osservazione simpatetica della situazione italiana, contraddistinta come è da segni preoccupanti di declino economico: dalla caduta del tasso di crescita della produttività alla perdita di competitività dell’export italiano, dalla mancata convergenza del Mezzogiorno nei confronti del resto del Paese alle perduranti gravi distorsioni nei mercati dei beni e dei servizi (soprattutto quelli di pubblica utilità).
