Siamo in un periodo confuso: si è smarrita la bussola dell’autonomia
Man mano che i diversi governi procedono all’attuazione della Buona Scuola, attraverso le deleghe, ma ancor prima attraverso leggi finanziarie e di stabilizzazione, diventa sempre più chiaro come la legge sulla Buona Scuola stia deviando pesantemente dal modello di scuola dell’autonomia prevista in origine dalle norme.
Ci sono, infatti, alcuni aspetti che evidenziano in modo chiaro questo spostamento di baricentro.
a. L’interpretazione ministeriale della legge 107 sovrappone l’autonomia dei dirigenti scolastici con l’autonomia della scuola
Questa operazione di sovrapposizione è evidente, al di là delle formule letterarie contenute nella legge, e viene da lontano.
L’art. 25 del d.lgsvo 165/2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, infatti, intraprendeva una strada peculiare: con esso il dirigente scolastico (D.S.) assumeva marcatamente una duplicità di funzioni assai accentuata (leader educativo e responsabile dell’organizzazione). Iniziava, così, una torsione del modello di autonomia attraverso l’accentuazione del ruolo burocratico del D.S.: questi, infatti, non deve governare l’autonomia o peggio indirizzarla e dirigerla, bensì svilupparla, deve far sì che la scuola tutta cresca nella sua percezione dell’autonomia. Ma per fare ciò la strada sbagliata è quella di accentuare (e di caricare sempre di più) la parte burocratica del ruolo del D.S.: così non si fa crescere l’autonomia della scuola, ma solo il “potere” del D.S. o la sua “responsabilità” personale.
L’accentuazione costante e continua di quell’aspetto ha fatto sì che il D.S. che emerge dalla legge 107 è quasi solo piegato sulla gestione amministrativa. Ciò in fondo è confermato dall’idea del ruolo “unico” della dirigenza statale: ogni dirigente è mobile su qualunque profilo. Insomma il vero fulcro della dirigenza scolastica, e cioè la leadership educativa, viene sovrastato dal profilo burocratico e manageriale della funzione.
Ma in fondo è anche la logica di tutti gli adempimenti richiesti dall’ultima Direttiva Ministeriale n. 36/2016 sulla valutazione dei D.S.: un burocrate che compila moduli e che mette crocette su campi precompilati dal Ministero che a loro volta individuano azioni che secondo il Ministero riempirebbero di significato il ruolo del D.S. e di conseguenza della scuola. Basta pensare all’All. 3 del Portfolio – lo strumento operativo della valutazione dei D.S: – in cui si indicano le “Azioni esemplificative del D.S. con riferimento alle aree e agli obiettivi di processo del Rapporto di autovalutazione RAV”. Quelle Azioni sono una sorta di suggerimento dall’alto di come costruire il curricolo e l’offerta formativa: tutto ciò che dovrebbe costituire il “core”, il significato profondo dell’autonomia, diventa terreno di suggerimenti ministeriali che sfociano nella compilazione di moduli… Senza parlare del numero di Azioni esemplificative suggerite nello stesso Allegato 3: 150! Anche se nell’introduzione al Portfolio si precisa che non sono “atti dovuti”; peccato, però, che potrebbero entrare a far parte della valutazione del preside, precostituendo una modalità di attuare l’autonomia perversa e inconcludente. Perversa perché perverte, appunto, lo spirito originario dell’autonomia, inconcludente perché come è noto quando si danno troppi compiti non se ne fa nessuno veramente.
Insomma, tutte le funzioni attribuite dalla L. 107/2015 al D.S. paiono ruotare su questa idea di impostazione burocratica del ruolo: i cinque criteri generali riportati dall’art. 1 comma 93 costituiscono una concatenazione di compiti attribuiti a una funzione “apicale” di una organizzazione burocratica: competenze gestionali e organizzative (che hanno un peso assolutamente preponderante nella valutazione); valorizzazione del merito dei docenti; contributo al miglioramento dei processi valutativi e direzione “unitaria” della scuola.
A sua volta questa funzione apicale (il D.S.) riceve da un’altra figura apicale (il Direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale) indirizzi (ovviamente rigorosamente con atti amministrativi) e così di seguito.
Con almeno quattro pesanti effetti negativi:
– attribuzione di responsabilità “improprie” ai D.S. (edilizia; disabilità,... tutti compiti degli enti locali) rispetto allo sviluppo dell’autonomia delle scuole;
– la valutazione dei D.S., che di per sé dovrebbe costituire un aspetto centrale dell’autonomia, viene riferita a compiti “impropri”;
– la valutazione dei D.S. (annuale) è asimmetrica rispetto agli obiettivi (triennali) e risponde, in realtà, alla logica della filiera di comando e di controllo del Ministero;
– la definizione del ruolo dei dirigenti avviene surrettiziamente attraverso questi meccanismi.
Il nesso tra poteri del D.S. e autonomia scolastica rimane fondante il modello di gestione delle scuole, ma occorre non cadere nell’errore di mutare il modello concettuale dell’autonomia aumentando i poteri del D.S., transitando così da scuola autonoma ad autonomia del D.S. nelle decisioni fondamentali. La spia semantica di questo errore si ritrova negli “Obiettivi nazionali del periodo 2016-2019” che mettono al primo posto la direzione “unitaria” della scuola e non l’autonomia.
b. La legge 107 indirizza dirigisticamente il POF
Altro aspetto di pesante condizionamento dell’autonomia riguarda il Piano dell’Offerta Formativa. Basta rammentare l’elenco di cui all’art. 1 comma 3 della legge 107 alle lettere a,b,c, d, e f ...: tutte modalità di attuazione dell’autonomia importanti e interessanti, ma che ogni scuola dovrebbe far proprie a “valle” di un percorso di costruzione del proprio ed esclusivo Piano dell’Offerta Formativa (POF) e non trovarsele a “monte” come scelte pressoché obbligate. Insomma, ancora una prospettiva in cui i contenuti del POF sono decisi dalla legge.
Ma dov’è è finita l’autonomia progettuale così limpidamente definita nel d.p.r 275/1999 “Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche”:
“Il Piano dell’Offerta Formativa è il documento fondamentale costitutivo dell’identità culturale e progettuale delle istituzioni scolastiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa e organizzativa che le singole scuole adottano nell’ambito della loro autonomia.
Il Piano dell’offerta formativa è coerente con gli obiettivi generali ed educativi dei diversi tipi e indirizzi di studi determinati a livello nazionale a norma dell’articolo 8 e riflette le esigenze del contesto culturale, sociale ed economico della realtà locale, tenendo conto della programmazione territoriale dell’offerta formativa. Esso comprende e riconosce le diverse opzioni metodologiche, anche di gruppi minoritari, e valorizza le corrispondenti professionalità”.
C’è poi una questione di fondo: perché le scuole dovrebbero essere obbligate a farsi carico di tutti i temi enunciati nella legge 107, dalla musica alla sicurezza, in estrema sintesi? Ma dove stanno le altre responsabilità (rapporti con le famiglie, con gli enti territoriali…)?
Al contrario, la legge n. 59/1997 “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” e il d.lgs 112/1998 “Conferimento di funzioni amministrative dello Stato alle regioni e enti locali” (che non sono stati abrogati dalla legge 107) prefigurano un modello molto diverso:
– le scuole come il centro pulsante della programmazione didattica
– gli enti territoriali come responsabili di tutte le funzioni strumentali a quella didattica (sostegno all’handicap, sicurezza, edilizia, diritto allo studio, educazione degli adulti…)
c. Rende confusa la governance interna
Non delinea un quadro chiaro delle funzioni degli altri soggetti istituzionali: Consiglio di istituto e Collegio dei docenti in primo luogo.
Non è assolutamente chiaro quale sia il “baricentro”: anzi, le norme sono contraddittorie. Il Consiglio di istituto approva il POF; ma lo stesso POF dovrebbe condensare il “core” dell’attività didattica complessiva e dunque dovrebbe vedere una primazia deliberativa del Collegio docenti (tipo: il Consiglio di istituto dovrebbe solo poter interagire, ma non aver il potere ‘conclusivo’). Ancora: il Collegio docenti si attiene agli indirizzi del D.S. definiti da un Atto di indirizzo.
Ridare fiato all’autonomia: partire dal “soggetto” che fonda la comunità scolastica
Il concetto di istituzione scolastica come autonomia funzionale, come noto, nasce con la legge n. 59 del 1997 e con il d.p.R. 275 del 1999 per indicare il superamento delle scuole come “organi” dello Stato e in particolare del Ministero della pubblica istruzione.
Autonomia funzionale non politica, poiché quest’ultima è sola caratteristica degli enti democraticamente eletti dalla generalità della popolazione.
Autonomia funzionale è dunque:
a. un’autonomia che non è completamente libera nel fine, ma è funzionale al raggiungimento degli obiettivi costituzionali (l’eguaglianza, il diritto allo studio, l’accesso al sistema di istruzione….);
b. un’autonomia dallo Stato
c. un’autonomia dalle Regioni e dagli altri enti territoriali
Questo è possibile perché questa autonomia ha un “soggetto”: la comunità scolastica. In fondo con la legge 59/1997 si porta a compimento quel percorso iniziato con il D.P.R 416/1974 “Istituzione e riordinamento di organi collegiali della scuola materna, elementare, secondaria e artistica” che segna il primo passaggio dalla scuola come struttura verticistica a una struttura orizzontale in cui l’organizzazione e il funzionamento, sul piano didattico e amministrativo, sono affidati a “organi a carattere democratico e collegiale”.
Ricordiamo tutti la bella definizione con cui si apriva il d.p.R 416 (1974): “La scuola come comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica”. E che ritroviamo sia nella legge n. 59/1997 la quale, mutando il termine scuola in “istituzione” scolastica, in fondo recupera quella dimensione di istituzione sociale che è l’anima della scuola, il suo essere non un ufficio creato per legge, ma una comunità e una comunità di “relazioni”.
Ecco perché lo stesso d.p.r 275/1999 prevede che “Ogni istituzione scolastica predispone, con la partecipazione di tutte le sue componenti, il Piano dell’offerta formativa […]. Il Piano dell’offerta formativa è elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e di amministrazione definiti dal consiglio di circolo o di istituto, tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni anche di fatto dei genitori e, per le scuole secondarie superiori, degli studenti. Il Piano è adottato dal consiglio di circolo o di istituto.”
L’essere un’autonomia funzionale in quanto dotata di un “soggetto” (una comunità di riferimento: personale, studenti, famiglie) caratterizza le autonomie funzionali e le distingue dagli enti politici, ma soprattutto dagli enti pubblici dello Stato: l’INPS, l’INVALSI, ecc. sono enti pubblici (e taluni si occupano anche di scuola), ma non hanno una comunità di riferimento.
Ma questo non è successo solo in Italia. Le riforme che negli anni Ottanta caratterizzano quasi tutti i Paesi europei (dell’allora Europa, si intende) si inseriscono tutte nella prospettiva della democrazia partecipativa: la scuola come comunità aperta nei confronti della comunità più vasta di cui è parte. Così in Spagna la LODE mira principalmente a istituire l’autonomia come mezzo di partecipazione democratica; in Francia nel 1985 l’autonomia apre la scuola al territorio e lo stesso in Portogallo alla fine degli anni Ottanta. Anzi, in tali contesti si sta molto attenti a distinguere adeguatamente “l’autonomia scolastica come governo della scuola”, dall’“autonomia come management della scuola”. Ed è la prima delle due a essere considerata come vera autonomia e proprio perciò si discute e si dibatte sull’opportunità della prevalenza dei docenti negli organi collegiali.
La funzionalità dell’autonomia viene man mano finalizzata al miglioramento della qualità dell’istruzione: è questo il fine per cui l’autonomia è concepita, ad esempio, in Germania, Lussemburgo, Portogallo, Repubblica Ceca…
Nonostante gli sforzi, tuttavia, l’autonomia in Europa (non solo in Italia) rimane caratterizzata da un processo di attuazione top down in una sorta di sua “imposizione” alle scuole (è il caso, come sopra esposto, della legge sulla Buona scuola che impone i contenuti del POF).
Questa caratteristica “discendente” dei processi politici di attuazione dell’autonomia è confermata dall’assenza di un ruolo attivo riconosciuto al personale della scuola. Tenuto conto delle libertà in gioco ci si sarebbe potuto e dovuto aspettare che alle varie associazioni (sindacali e non) del personale fosse attribuito un ruolo “propulsore” dell’autonomia. Ma così non è stato e non è: le consultazioni, infatti, quando sono avvenute, sono state sui testi già predisposti dai governi e mai sulle richieste direttamente provenienti dal mondo della scuola.
Questo è una sorta di ossimoro perché l’autonomia non può essere imposta per legge: può essere istituita per legge, ma una volta istituita, se è vera autonomia, la sua attuazione dipende prevalente dal soggetto cui è attribuita e che partecipa attivamente alla ideazione e realizzazione del suo contenuto.
In ogni caso quello che emerge è chiaro: se vogliamo ridare fiato all’autonomia è da quel soggetto “comunitario” che dobbiamo partire nella sua interpretazione autentica e più adeguata.
