I tre pilastri dell’Unione futura

L’Unione Europea ha vissuto gli ultimi quattro anni cercando di sopravvivere alla tempesta economica e finanziaria che si è dapprima abbattuta sugli Stati Uniti d’America per poi raggiungere i nostri lidi. La forza dei venti contrari sta scemando e la nostra barca non si è capovolta, diversamente da quanto avevano predetto i pessimisti e da quanto auspicavano gli euroscettici. Mentre ci si trova nell’occhio del ciclone, l’obiettivo primo è sopravvivere; ora che il peggio è passato, dobbiamo ricordarci di quella che è la nostra meta e verificare se gli strumenti a nostra disposizione sono adeguati. La crisi impone una riflessione realistica sulle basi su cui poggiamo: su ciò che va mantenuto e su ciò che occorre cambiare. Si dice spesso che la crisi può essere vista come un’opportunità, una tabula rasa, dalla quale passare in rassegna le nostre debolezze. Condivido questa convinzione solo in parte. La crisi non dovrebbe essere un pretesto per annullare decenni di conquiste, di progressi sociali ed economici. Potremmo forse guardare con favore alla distruzione creatrice schumpeteriana, ma questa deve essere una formula applicata in modo selettivo, non assoluto. La nostra opera di ricostruzione radicale dovrebbe indirizzarsi verso i settori che non sono stati all’altezza della loro ragion d’essere, che hanno ridotto il benessere pubblico generale anziché accrescerlo e che hanno depredato i beni pubblici. La ragione primaria della crisi finanziaria ed economica globale è stata la debolezza della politica nei confronti dell’economia, la deferenza verso l’idea che una minore regolamentazione, un minore intervento del pubblico nel privato fossero la ricetta per una maggior ricchezza generale. Abbiamo aperto gli occhi molto tardi per renderci conto della pochezza di questo pensiero unico. Il preoccupante leitmotiv che sento ripetere dopo la crisi è che norme più severe costituirebbero un freno per la crescita e spingerebbero le aziende e la produzione a delocalizzare. Le istanze di regolamentazione non dovrebbero sottoscrivere questa retorica nichilista, che considera la politica unicamente deputata ad avallare un’inarrestabile corsa al ribasso. La politica, anche in un mondo sempre più globalizzato, è chiamata a svolgere un ruolo chiave. E la politica a livello dell’UE non fa eccezione. In questo breve articolo desidero delineare la mia visione dell’Europa a lungo termine. In essa è insita una buona dose di cambiamenti, ma anche molta continuità. A mio giudizio, i pilastri su cui basarsi nel progetto di un’unione sempre più stretta sono tre: democrazia, uguaglianza e sussidiarietà. L’antinomia demos europeo/demone europeo Il deficit democratico dell’Unione Europea è oggetto del dibattito politico e accademico. Il perdurare di tale dibattito dimostra già di per sé l’interesse che esso riveste per il pubblico e indica che va preso sul serio. Conosciamo tutti fin troppo bene le argomentazioni avanzate dai sostenitori di questa posizione: l’UE quale sorta di egemonia burocratica, la distanza tra l’UE e i cittadini, il basso tasso di affluenza alle elezioni europee e la mancanza di una vera sfera pubblica europea – solo per citarne alcune. Non è sorprendente che io non condivida molte di queste affermazioni. Dal 1979, anno delle prime elezioni dirette del Parlamento europeo, il deficit democratico si è ridotto, e non allargato. Il Trattato di Lisbona ha costituito il culmine di tale processo e il Parlamento che rappresento è oggi più trasparente, efficace e incisivo che mai. Abbiamo spesso preso posizione per ottenere che la Commissione rendesse conto del suo operato, per chiedere chiarezza, per rimuovere Commissari che a nostro giudizio non erano all’altezza dei propri compiti. Ci siamo battuti per un miglior equilibrio tra sicurezza e diritti civili, come nel caso dell’accordo SWIFT. Abbiamo spinto per dare credibilità alle nostre norme facendo della Commissione l’istituzione centrale nel quadro del metodo comunitario, rispetto agli accordi intergovernativi che sono carenti sotto il profilo della sorveglianza e del controllo dell’applicazione. Anche grazie alla crisi economica, l’Unione è stata paradossalmente costretta a perseguire la sua integrazione a un ritmo senza precedenti. Lo ha fatto prevalentemente secondo la procedura legislativa ordinaria, nell’ambito della quale il Parlamento europeo è colegislatore con il Consiglio dei ministri. Abbiamo adottato il cosiddetto «six-pack» per rafforzare drasticamente la disciplina di bilancio; abbiamo imposto limitazioni alla vendita allo scoperto di azioni e obbligazioni e alle operazioni sui CDS per ridurre la speculazione sui mercati finanziari. Abbiamo legiferato sui fondi d’investimento alternativi, migliorando la trasparenza e i requisiti patrimoniali degli hedge fund e dei fondi di private equity. Abbiamo creato autorità di vigilanza dei mercati finanziari e approvato norme per limitare i bonus per i banchieri al fine di scoraggiare le decisioni arrischiate a breve termine. Molte altre sono le misure su cui stiamo ancora discutendo, volte a far sì che il nostro sistema finanziario ed economico sia meglio equipaggiato per prevenire nuove crisi e per proteggerci da esse. Sebbene il Parlamento europeo sia stato un attore competente e attivo in questo ambito legislativo, esso è stato troppo spesso lasciato ai margini dal Consiglio europeo. Soprattutto quando si è trattato di discutere di questioni fondamentali come i piani per il salvataggio della Grecia, il Fondo europeo di stabilità finanziaria, il Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria o persino il cosiddetto Patto di bilancio. I detrattori del Parlamento europeo descrivono le richieste di essere pienamente coinvolta avanzate da questa Assemblea eletta come meschini tentativi di accaparrare potere autocelebrandosi. In un recente articolo, alla vigilia del suo intervento nell’Emiciclo di Strasburgo, il Primo ministro italiano Mario Monti e la mia collega Sylvie Goulard hanno giustamente osservato che non è possibile accettare l’integrazione in corso senza un ulteriore rafforzamento e coinvolgimento del Parlamento europeo. Il ragionamento è piuttosto semplice: poiché siamo sempre più frequentemente messi di fronte a questioni che toccano interessi paneuropei, abbiamo bisogno di un’assemblea che salvaguardi gli interessi generali, e non il gioco a somma zero dei singoli interessi nazionali. Il Parlamento europeo è la sede in cui vanno discussi i problemi europei a difesa del demos europeo. Non è una questione di equilibrio dei poteri tra le istituzioni o tra il livello dell’Unione e quello nazionale: è una questione di legittimità. L’Emiciclo di Strasburgo ha accolto i Primi ministri di due Stati membri che sono venuti a illustrare all’Europa le loro politiche: questo è avvenuto perché, sebbene essi siano chiamati in primo luogo a rendere conto ai propri elettori nazionali, in quanto membri dell’Unione Europea sono responsabili anche dinanzi agli altri cittadini europei nel momento in cui adottano decisioni che toccano gli interessi dell’intera Unione. Dovremmo riconsiderare anche il modo in cui viene eletto il Presidente della Commissione europea. Benché in seno al Parlamento europeo viga un effettivo sistema partitico, le elezioni europee non si svolgono tanto su questioni e temi polarizzanti paneuropei, ma sono viste piuttosto come un banco di prova della popolarità o impopolarità delle forze al governo. Il Consiglio europeo sceglie in modo discreto e senza pubblicizzarlo troppo il candidato alla presidenza della Commissione – in linea con i risultati generali delle elezioni europee. Su questo punto possiamo fare di più. I principali partiti politici europei hanno l’opportunità di presentare il loro candidato favorendo in questo modo una discussione aperta e diretta sulle loro diverse visioni per il futuro dell’Europa. Se il Consiglio europeo cercasse poi di discostarsi dal risultato delle elezioni europee, il Parlamento europeo boccerebbe semplicemente il candidato del Consiglio. La democrazia e la legittimità a livello dell’UE sono l’interesse primario del Parlamento europeo. Sia che esaminiamo proposte formulate direttamente dai cittadini, come nel quadro dell’iniziativa dei cittadini europei, sia che ci occupiamo dell’elezione della Commissione, non intendiamo accettare soluzioni che non siano rispondenti a standard elevati di legittimità. Un’Europa egualitaria: ridurre l’altro divario Dal momento che il 2012 si sta chiaramente rivelando l’anno della seconda recessione – seppure più contenuta – degli ultimi cinque anni nella zona euro, i Capi di Stato e di governo dell’UE stanno giustamente tentando di trovare un nuovo punto di equilibrio tra la spinta franco-tedesca all’austerità e un’agenda più orientata alla crescita. Condivido quasi tutti i loro argomenti: completamento del mercato unico nel settore digitale, finanziario, dei servizi e dell’energia; creazione di un vero spazio europeo della ricerca; apertura ad accordi commerciali con i Paesi che soddisfano le condizioni e che rispettano le nostre norme in materia di qualità e lavoro. Tutte cose estremamente positive, ma nella nostra discussione attuale c’è un convitato di pietra: l’uguaglianza, sia all’interno degli Stati membri che fra di essi. Quando parliamo dell’Europa come di una comunità di valori condivisi, dobbiamo essere consci del fatto che quello che ci unisce è qualcosa di più delle buone intenzioni. Non basta la consapevolezza della nostra interdipendenza. Dobbiamo sapere che l’Unione Europea si adopera per creare condizioni uniformi per le generazioni a venire, che possiamo fidarci gli uni degli altri e fare affidamento gli uni sugli altri, che nessun Paese europeo e nessun cittadino europeo saranno lasciati indietro. L’uguaglianza all’interno di uno Stato è una questione che investe in primo luogo la politica nazionale. È tuttavia interessante notare che, quando si analizzano le disparità all’interno degli Stati membri, emerge che tutti gli Stati che hanno subito la pressione dei mercati sono accomunati da una caratteristica specifica, che non è l’eccessivo indebitamento, bensì la diseguaglianza: le diseguaglianze al loro interno sono superiori alla media UE (coefficiente Gini – Eurozona 30,2, Grecia 32,9, Spagna 33,9, Italia 31,2, Portogallo 33,1, Irlanda 33,2). La governance dell’economia si è basata massicciamente sul coordinamento e la disciplina di bilancio, mentre non è mai stata seriamente sollevata la questione della diseguaglianza quale fattore problematico. Ho sentito levarsi richieste generalizzate che sollecitano l’abbandono del modello sociale europeo. La mia posizione è esattamente antitetica a questa: il modello sociale europeo va rafforzato, non indebolito. Un’Unione Europea che davvero pretende di essere una e unita dovrebbe avere il coraggio di affrontare la questione della diseguaglianza, cessando di guardare semplicemente, in modo asettico, al disavanzo e al debito. Dei cinque obiettivi della strategia Europa 2020, intesi a preparare l’Unione ad affrontare il XXI secolo, solo uno si sofferma su questo aspetto: la riduzione della povertà, per sottrarre almeno 20 milioni di persone al rischio di povertà o di esclusione. Nel 2010 le persone a rischio di povertà in Europa erano 115 milioni, due milioni in più rispetto al 2009. I nostri sforzi sono risultati sinora inconcludenti. L’UE è il primo donatore internazionale per quanto concerne l’aiuto allo sviluppo, e ciò ha contribuito enormemente a far uscire dalla povertà milioni di persone e a ridurre il divario tra mondo sviluppato e Paesi in via di sviluppo. L’attenzione costante al tema dell’uguaglianza è uno dei principi con cui gli europei si identificano. Dovremmo essere altrettanto assertivi sul piano interno così come lo siamo nella nostra azione esterna. La parità di opportunità – sia che si consideri il censo sia che si guardi al genere o all’età – risponde a una logica economica e morale. Per troppo tempo siamo stati costretti a pensare che è pressoché impossibile perseguire l’obiettivo dell’uguaglianza nel mondo del XXI secolo che corre al ribasso. Dobbiamo contrastare energicamente questa idea, altrimenti il nostro mercato unico e la nostra proclamata solidarietà europea saranno solo un guscio vuoto. Sussidiarietà: appropriazione, responsabilità e moderazione I discorsi su un’Unione Europea che si starebbe trasformando in un nuovo superstato sono esagerati. La burocrazia dell’UE è piuttosto snella. I funzionari che lavorano direttamente per l’UE sono tra i 25.000 e i 35.000: un numero inferiore a quello dei dipendenti comunali di una grande città come Parigi o Londra. L’Unione Europea non si trasformerà mai in un superstato perché non applica direttamente le proprie politiche e fa affidamento quasi esclusivamente sugli Stati membri per la loro attuazione. In nessuna altra sede la legislazione viene dibattuta e analizzata tanto intensamente, o sottoposta a un numero più elevato di controlli e bilanci ex-ante ed ex-post. Anche se l’UE non è il leviatano evocato dagli euroscettici, dovremmo mantenere la sussidiarietà e la proporzionalità al centro del futuro sistema europeo. Le decisioni e la legislazione devono sempre essere adottate al livello più vicino ai cittadini, ogniqualvolta ciò sia possibile. Le responsabilità devono essere chiaramente ripartite tra i vari livelli di governo e i politici devono essere giudicati in base alle loro azioni e non a quelle altrui. La sussidiarietà non dovrebbe essere vista come un argomento contro l’integrazione europea: è un argomento per determinare la necessità dell’integrazione. La governance economica offre un buon esempio. La struttura asimmetrica dell’unione monetaria rende necessario completare l’unione economica in maniera solida e rigorosa al fine di salvaguardare l’euro e il nostro sistema economico e sociale. Un sistema che funziona secondo il principio di sussidiarietà presenta una più elevata probabilità di produrre risultati soddisfacenti perché i cittadini percepiscono che le decisioni vengono adottate a un livello vicino al loro, e possono fare propri e influenzare in modo creativo i risultati del processo legislativo. La sussidiarietà si basa sulla cittadinanza attiva in un processo dal basso verso l’alto, piuttosto che su un rigido sistema dall’alto verso il basso. La sussidiarietà comporta anche una netta distinzione tra ciascun livello di governo, impedendo in tal modo ai politici di sottrarsi ai loro palesi successi o insuccessi. La sussidiarietà effettiva conduce a una maggiore responsabilità della classe politica a tutti i livelli. La sussidiarietà è anche una ricetta contro la monopolizzazione del potere. Integrando la sussidiarietà in tutta la legislazione dell’UE fino a farne un principio quasi costituzionale, riconosciamo la forma di governo a più livelli che regge l’Unione Europea e limita il potere che i governi centrali esercitano sui livelli amministrativi più bassi. Conclusioni Negli ultimi tempi la nostra Unione ha dovuto affrontare una sfida senza precedenti, ha dovuto preoccuparsi della sua sopravvivenza immediata piuttosto che del lungo termine. La mia tesi è che nell’adottare tutte le misure necessarie per combattere la crisi non dovremmo perdere di vista la nostra meta finale. A mio avviso il nostro percorso dovrebbe essere improntato alle tre coordinate della democrazia, dell’uguaglianza e della sussidiarietà, in modo da creare un progetto unificante, equo e vicino ai cittadini. Questi tre pilastri renderebbero l’Unione decisamente più europea a confronto delle discutibili vie neo-liberali seguite, con poche eccezioni, dalle forme di capitalismo americana e asiatiche. Questi tre pilastri farebbero della nostra Unione un progetto con cui il demos europeo sarebbe disposto a identificarsi e che sarebbe pronto a difendere.