Il dibattito sui servizi di pubblica utilità
I servizi di pubblica utilità svolgono una funzione insostituibile per le persone, le famiglie e le imprese1. Nell’economia italiana, inoltre, le imprese che offrono servizi idrici, energia elettrica, telecomunicazioni, gas, trasporto pubblico e gestione dei rifiuti rappresentano un settore importante, con un valore aggiunto superiore a quello del settore bancario e pari a circa un quarto di quello dei settori manifatturieri. Per migliorare la diffusione e la qualità dei servizi di pubblica utilità, l’Italia e altri Paesi europei hanno avviato, a partire dalla prima metà degli anni Novanta importanti riforme, basate sull’apertura alla concorrenza di numerosi mercati e sull’istituzione di autorità indipendenti di regolazione. Al tempo stesso alcune imprese statali e comunali sono state privatizzate, almeno parzialmente. Il processo di riforma tuttavia non ha avuto fino a oggi gli esiti sperati. Soprattutto per alcuni servizi e in alcune zone del Paese, la qualità e la stessa diffusione dei servizi sono lontani dall’essere soddisfacenti, mentre l’efficienza produttiva resta modesta, con implicazioni negative in termini di prezzi (tariffe) o di ricorso ai sussidi pubblici. Due sono gli atteggiamenti prevalenti nel dibattito pubblico in Italia. Da una parte, emerge una nostalgia più o meno esplicita per la tradizionale gestione dei servizi in monopolio da parte dello Stato o degli enti locali; come esempi si possono citare le recenti proposte di ripubblicizzazione delle reti nei settori delle telecomunicazioni e l’opposizione a ogni forma di confronto concorrenziale per i servizi idrici. Appare difficile condividere tale posizione: in primo luogo, la natura pubblica del servizio non richiede necessariamente la proprietà pubblica; anche nelle infrastrutture e nelle utilities, come in altri servizi pubblici, la sussidiarietà orizzontale può dare un contributo unico; in secondo luogo, la presenza dello Stato nelle utilities - nonostante alcuni meriti storici - non è un dato strutturale, originario del settore; in terzo luogo, molti ritardi e inefficienze trovano origine proprio in un’organizzazione che vedeva lo Stato o gli enti locali nel ruolo di produttori e gestori. I tentativi di riforma - si pensi alla privatizzazione senza sostanziali garanzie di concorrenza - hanno introdotto problemi specifici a cui occorre porre rimedio, ma l’ampliamento dello spazio riservato al settore pubblico non appare certo una soluzione. Infine, se c’è una responsabilità chiara per lo stato di impasse in cui il settore si trova, va attribuita proprio alla resistenza al cambiamento da parte dei soggetti a cui l’attuale organizzazione del settore assicura una rendita. D’altra parte, vi è chi propone una più decisa promozione e tutela della concorrenza e il rafforzamento delle autorità di regolazione e della loro indipendenza. La posizione riformista appare condivisibile proprio per le critiche appena svolte nei confronti della posizione conservatrice, ma in un’ottica di piena e genuina liberalizzazione chiede di essere declinata in termini di libertà di scelta, libertà di iniziativa, possibilità per gli utenti di esercitare la titolarità.
Libertà di scelta
Occorre innanzitutto creare le condizioni per una reale libertà di scelta. L’utente è il miglior giudice dei prezzi e della qualità dei servizi, e la possibilità di scelta dell’utente stimola le imprese a dare il meglio2. La scelta del fornitore è possibile nei mercati finali aperti alla concorrenza: commodity energetiche (grazie alla separazione dalle reti) e telecomunicazioni (anche nelle reti soprattutto grazie alla varietà di tecnologie). Mancano tuttavia alcuni ingredienti per una vera liberalizzazione: in primo luogo, gli utenti devono potere valutare come sono serviti; i regolatori oggi sono troppo poco attivi nella raccolta, elaborazione e diffusione delle informazioni sul livello di servizio offerto dai diversi fornitori e negli esercizi di comparazione tra imprese impegnate nello stesso servizio. In secondo luogo, gli effetti della libertà di scelta traslano troppo poco ai mercati intermedi (per esempio, nella produzione dell’energia elettrica o nell’approvvigionamento del gas naturale); occorre che siano contrastate con decisione le strategie anticoncorrenziali degli ex monopolisti, e che vengano favoriti gli investimenti nelle centrali e nelle reti, anche attraverso una politica lungimirante nei confronti delle opposizioni locali. Dove la presenza di più operatori non è possibile, gli enti pubblici (tipicamente locali) possono mettere a confronto più fornitori e scegliere di affidare le attività di gestione operativa al migliore candidato attraverso un contratto di servizio limitato nel tempo, con forme diverse per i diversi servizi. Tuttavia, gli enti affidanti devono potere svolgere un vero confronto concorrenziale e gli utenti devono essere messi in grado di giudicare chi sceglie per loro. Anche a questo fine, appare indispensabile che il regolatore sviluppi un’intensa attività di benchmarking.
Libertà di iniziativa e titolarità delle reti: apertura al non profit
A fianco della libertà di scelta da parte degli utenti, un secondo ingrediente fondamentale è la libertà di investimento. Senza dubbio, non ci devono essere preclusioni nei confronti degli investitori privati; in molti casi essi hanno dimostrato di essere buoni fornitori di servizi pubblici. Va tuttavia riconosciuto un problema specifico dei servizi di pubblica utilità: come già detto, in molte attività è possibile un confronto concorrenziale, ma chi assume le decisioni relative agli investimenti nelle reti e nelle altre infrastrutture opera in regime di monopolio, e non può essere facilmente sostituito in caso di condotte insoddisfacenti. Nello stesso tempo, in questa area la regolazione non può sostituire gli effetti di un genuino confronto concorrenziale; occorre tenere in conto i limiti del rapporto tra regolatori e monopolisti, soprattutto con riferimento ai grandi investimenti3. In assenza di concorrenza, le imprese private, nello sforzo di ridurre i costi e stanti i limiti della regolazione, possono degradare la qualità del servizio o sotto-investire senza conseguenze4. In questo ambito le motivazioni dei soggetti incaricati di decidere gli investimenti nelle reti diventano centrali, anche se va detto che la proprietà pubblica delle reti non è necessariamente l’unica o la migliore soluzione. I limiti della gestione diretta dei monopoli da parte dello Stato sono ben visibili in molte parti del settore italiano di pubblica utilità, oltre che sintetizzati da un ampio corpo di studi5. Limiti dell’impresa statale, limiti del regolatore, limiti degli investitori privati: un utile premessa nell’affronto di questo problema è il riconoscimento che anche nelle pubbliche utilità è possibile e benefica la presenza di diverse forme di impresa. In Europa i privati e le imprese municipali sono stati attori centrali dello sviluppo del settore, non solo nelle fasi pionieristiche; la nazionalizzazione dei servizi di pubblica utilità avviene con forza solo nei decenni centrali del Novecento6. Negli Stati Uniti, dall’origine i privati sono presenti in misura rilevante in molte reti, e lo Stato federale e i singoli stati sono presenti in misura marginale; le autorità municipali dominano i servizi idrici e il trasporto pubblico locale, mentre le cooperative di utenti gestiscono le reti elettriche e telefoniche nelle aree rurali. In sintesi: appare poco desiderabile l’omologazione delle forme di impresa. Occorre a questo punto fare un ulteriore passaggio e riconoscere che le imprese di matrice non profit sono una costante dell’evoluzione del settore; proprio perché consentono la presenza degli utenti nella governance, la missione specifica di servizio e il reinvestimento degli utili, esse aiutano a risolvere le decisioni relative agli investimenti a favore degli utenti.
Esperienze non profit nei servizi di pubblica utilità
L’apertura alle non profit appare ben motivata dall’osservazione che le utilities non profit operano bene. La discussione dei principali aspetti economici, organizzativi e gestionali delle non profit che svolgono attività di pubblica utilità viene rimandata a ulteriori sviluppi del lavoro, oltre che alla letteratura dedicata al tema7. Nella categoria non profit possono rientrare forme societarie diverse, tutte accomunate dalla destinazione del patrimonio a uno specifico servizio e da forme di rappresentanza degli utenti: le imprese non profit private, le cooperative di utenti, alcune versioni dell’impresa municipale8. L’esperienza forse più interessante proviene dalla Gran Bretagna, Paese di avanguardia nella strada delle riforme, nel settore idrico e in quello ferroviario, industrie nelle quali era minore la soddisfazione per l’esperienza della privatizzazione. Altri esempi sono le cooperative di utenti statunitensi, danesi e australiane, e le non profit private nelle reti elettriche di trasmissione negli Stati Uniti e nei servizi idrici ed elettrici dei Paesi in corso di industrializzazione; le stesse autorità municipali Usa sono caratterizzabili come non profit pubbliche. Un caso che illustra molto bene le potenzialità delle non profit è un’esperienza del settore idrico, l’acquisizione dell’operatore gallese privato Welsh Water da parte di una non profit costituita per tale fine. Il settore dei servizi idrici del Regno Unito è stato privatizzato a partire dal 1989. A partire dalla seconda metà degli anni Novanta, alcuni operatori hanno manifestato in maniera crescente problemi reddituali, finanziari e di livello di servizio. Nel 2001 un gruppo di manager, esperti del settore e amministratori pubblici ha elaborato un piano per costituire una non profit privata, Glas Cymru, che acquisisse gli asset di Welsh Water, un’impresa che offriva il servizio a circa tre milioni di cittadini gallesi, per 2700 milioni di euro. L’obiettivo dichiarato è quello di offrire il servizio idrico ai «cittadini del Galles alla miglior qualità e al minor prezzo possibili». La forma societaria è la company limited by guarantee (una forma speciale di società a responsabilità limitata); l’operazione è stata finanziata con l’emissione di obbligazioni (capitale di debito). Il governo dell’impresa, stante l’assenza di azionisti, è assicurato dai soci e dai loro rappresentanti in un consiglio detto Board of Trustees. I soci sono scelti dal presidente in base alle proposte di un comitato indipendente nel mondo delle professioni, dell’amministrazione, dell’associazionismo locale e ambientale, del settore idrico, e non hanno interessi finanziari nell’impresa; essi scelgono i Trustees attraverso regole definite nel memorandum di associazione. La struttura finanziaria è dominata dal capitale di debito, nella forma di obbligazioni a scadenza medio-lunga (3800 milioni di euro), scambiate sui mercati finanziari e valutate da parte di analisti finanziari; tuttavia va notato che gli utili reinvestiti hanno costituito nel tempo una riserva di capitale proprio. Le prestazioni sono lusinghiere, soprattutto in termini di qualità del servizio; prima della trasformazione, Welsh Water era nelle ultime posizioni del benchmarking diffuso dal regolatore, mentre negli ultimi cinque anni è diventata leader del settore. L’impresa sostiene investimenti materiali annui nell’ordine dei 400 milioni di euro e offre un “dividendo” ai clienti, nella forma di uno sconto pari a circa diciotto milioni di euro all’anno. L’efficienza è paragonabile a quella di altre imprese del settore, anche se presenta margini di miglioramento. Una caratteristica qualificante è l’intenso ricorso a fornitori privati eccellenti nelle diverse attività operative, attraverso gare molto competitive; ciò ha permesso fra l’altro di ridurre il servizio del debito.
Conclusioni
Significative esperienze internazionali mostrano che utenti, comunità locali e associazioni possono svolgere un ruolo unico nel governo degli investimenti di estensione e modernizzazione delle reti attraverso diverse forme di imprese non profit. La libertà degli utenti richiede che sia sostenuta la possibilità di scegliere l’uno o l’altro fornitore, ma non si limita a questo; la stessa libertà di iniziativa non si riduce alla possibilità per gli investitori for profit di entrare in attività prima riservate allo Stato. In altri termini, il ricorso alla proprietà pubblica delle reti o la regolazione degli investitori privati non sono l’unica possibilità di servire l’interesse pubblico. Proprio i Paesi che hanno la migliore esperienza di regolazione delle utilities private hanno dato spazio anche a soggetti non profit; si noti che ciò non significa impedire altre forme di proprietà delle reti e tanto meno escludere le imprese private dalle attività operative e dai mercati concorrenziali. Occorre verificare quali modalità possano permettere anche all’Italia di sperimentare la presenza delle imprese non profit nella proprietà delle infrastrutture; a una prima esplorazione, le fondazioni appaiono un istituto coerente con la partecipazione al governo degli investimenti, di utenti, comunità locali e associazioni con una gestione improntata all’efficienza e con la destinazione delle risorse a uno specifico scopo di servizio.
Note e indicazioni bibliografiche
1 Nei Paesi dell’Unione Europea, tali servizi sono definiti «di interesse economico generale», ovvero attività economiche soggette a obblighi di servizio pubblico (Commissione europea, 2004, Libro bianco sui servizi di interesse generale, COM (2004) 374 def.) 2 I benefici associati all’ampliamento dello spazio della scelta per gli utenti nei servizi pubblici sono illustrati, tra gli altri, da T. Besley, M. Ghatak, Incentives, Choice, and Accountability in the Provision of Public Services, «Oxford Review of Economic Policy», 19, 2003, pp. 235-249. Con riferimento alle utilities, si veda inoltre G. Nicoletti, S. Scarpetta, Regulation, Productivity and Growth, «Economic Policy», April 2003, pp. 10-72. 3 Gli aspetti problematici della regolazione con particolare riguardo agli investimenti nelle reti sono ben sintetizzati in S. Cowan, Network Regulation, «Oxford Review of Economic Policy», 22, 2006, pp. 248-259. 4 Si veda l’analisi di O.Hart, A. Shleifer, R. Vishny , The Proper Scope of Government: Theory and Application to Prisons, «Quarterly Journal of Economics», 112, 1997, pp. 1091–1126. 5 Si vedano tra gli altri: A. Shleifer, State Versus Private Ownership, «Journal of Economic Perspectives», 12, 1998, pp. 133-50; D. Newbery, Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities, MIT Press, Cambridge MA 1998. 6 Si veda lo studio di R. Millward, Private and Public Enterprise in Europe: Energy, Telecommunications and Transport, 1830-1990, Cambridge University Press, Cambridge UK 2005. 7 Per un’analisi delle cooperative di utenti e delle non profit nei servizi di pubblica utilità si vedano, tra gli altri: H. Hansmann, The Ownership of Enterprise, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge MA 1996; J. Bennett, E. Iossa, G. Legrenzi, The Role of Commercial Non profit Organizations in the Provision of Public Services, «Oxford Review of Economic Policy», 19, 2, 2003, pp. 335-347; J.Bennett, E. Iossa, Contracting Out Public Service Provision to Not-For-Profit Firms, «CMPO Working Paper» N. 05/124, University of Bristol, UK, 2005. 8 Le forme di rappresentanza degli utenti sono discusse in J. Birchall, Mutual, non profit or public interest company? An evaluation of the options for the ownership and control of water utilities, «Annals of Public and Cooperative Economics», 72, 2, 2002, pp. 181-213.
