La concorrenza, principio fondamentale dell’Unione Europea
La concorrenza assume, com’è noto, valore fondante della costituzione economica europea. Essa infatti in un primo momento ha costituito uno degli strumenti necessari per l’integrazione dei mercati nazionali e, dunque, per la realizzazione del mercato unico, per divenire successivamente il principio generale, cui devono conformarsi le politiche economiche degli stati membri e della Comunità. L’allargamento dell’Unione Europea a sua volta richiede un rafforzamento dei principi di unità del mercato e di divieto di discriminazione, per abbattere le barriere statali (causa di frammentazione del mercato) e denazionalizzare l’economia. Questa impostazione dei rapporti tra poteri pubblici e mercati ha avuto, e continua ad avere, importanti riflessi sugli ordinamenti nazionali, che devono adottare strumenti di disciplina dell’economia compatibili con un regime di mercato aperto e concorrenziale, e garantire il libero esercizio dell’attività d’impresa. Se si ricostituiscono barriere statali e rendite di posizione di imprese pubbliche nazionali, e si impedisce o si limita la libertà di svolgere nel rispetto della concorrenza attività di impresa (acquisizioni, fusioni, etc.) nei diversi mercati nazionali, viene meno lo scopo principale dell’Unione Europea. La crisi economica che ha attraversato l’Europa negli ultimi anni conferma che di concorrenza c’è oltremodo bisogno. Il ridimensionamento della crescita, anche dietro la pressione competitiva delle economie emergenti, ha evidenziato i vincoli e le barriere strutturali, normative e tecniche che ancora sussistono tra i mercati nazionali. Se si vuole incentivare l’economia europea e, con essa, quella italiana, a percorrere rapidamente la fase di ripresa, occorre studiare questi vincoli e cercare di rimuoverli o quantomeno di ridurne gli effetti deleteri. In questo contesto, il settore dei servizi in generale, e al suo interno il comparto dei servizi pubblici, riveste un’importanza cruciale data l’incidenza in termini percentuali sui costi di produzione per tutti gli altri mercati. Esso contribuisce per oltre il 65% e il 68% rispettivamente al Pil e all’occupazione dell’area euro, anche se le quote sono inferiori a quelle riferite alla media dei Paesi Ocse: ciò significa che vi sono ampi margini di sviluppo potenzialmente sfruttabili. Anche con riferimento alla crescita della produttività nel settore dei servizi, l’Europa è indietro rispetto agli altri Paesi industrializzati. Del resto, si registra un’alta dispersione nel livello dei prezzi dei servizi tra i Paesi europei, a indicare che l’auspicata convergenza verso le best practices adottate dagli operatori più efficienti è ancora lontana, e che il settore nel complesso risulta molto protetto; infine, l’inflazione nel settore dei servizi è più elevata in Europa rispetto agli Usa, soprattutto dove la regolamentazione è più stringente1. Nell’ambito dei servizi in generale, due settori, tra gli altri, risultano particolarmente indicativi del rapporto tra sistema economico italiano e processo di integrazione europea: quello energetico e quello bancario.
Il settore energetico
Per quanto riguarda i settori energetici, i mercati nazionali sono ancora ben lungi da un’integrazione reale e da un accettabile livello di interconnessione, che permettano di parlare di mercati energetici europei e, soprattutto, di acquistare i servizi energetici dalle imprese effettivamente più competitive ed efficienti. In questo come negli altri settori le questioni, sia di politica industriale vera e propria, sia di liberalizzazione, dovrebbero essere sollecitate e coordinate da una “regia comunitaria”. Sotto un profilo strettamente concorrenziale, infatti, il potere monopolistico esistente a monte della filiera e tendenzialmente in capo a stati e imprese extraeuropei può essere controbilanciato soltanto con la creazione di un vero e proprio grande mercato europeo dell’energia completamente integrato. Dopo una fase di incertezza e di scarsa incisività delle istituzioni europee (che aveva portato a tentativi di neoprotezionismo, come nel caso della fusione tra Endesa e Gas Natural o della fusione tra Gaz de France e Suez), con il Libro Verde della Commissione dell’8 marzo 20062 e, più di recente, con il documento strategico sull’energia presentato dalla Commissione il 10 gennaio 20073, sembra finalmente avviata la strada di una politica energetica comune. In questa prospettiva, un Paese come l’Italia, rimasto “a metà del guado”, si trova in una situazione pericolosa nella quale non si riescono a ottenere i benefici del sistema concorrenziale, ancora troppo debole, mentre si profila all’orizzonte l’instaurazione di oligopoli collusivi tra gli ex monopolisti nazionali ancora forti e i nuovi entrati. Di qui, la necessità improrogabile di accelerare e completare il processo di liberalizzazione nel nostro Paese, in modo da giungere alla realizzazione di un mercato realmente concorrenziale. Proprio in questi settori si è tra l’altro concentrata l’azione dell’Autorità garante, con interventi nei confronti degli ex monopolisti Eni ed Enel, finalizzati a comporre una struttura almeno preconcorrenziale del mercato, con l’imposizione agli incumbents di comportamenti idonei a superare in prospettiva i vincoli di rete con effetti benefici per i consumatori. Ma vincoli infrastrutturali gravano altresì sulle reti di trasporto: nel settore persistono ambiti estesi di inefficienza delle imprese (ex) pubbliche e di concorrenza limitata, a partire dal sistema di affidamento in concessione. Anche su questi vincoli occorre intervenire per rimuoverli.
Il sistema finanziario e creditizio
Per quanto concerne poi il sistema finanziario e creditizio, la concorrenza bancaria incide innanzitutto sulla competitività delle imprese e sulle attese dei consumatori per il costo dell’intermediazione bancaria e per la qualità dei servizi offerti. Da più parti si segnalano rigidità e ritardi del settore, che si traducono spesso in comportamenti omogenei degli operatori anche quando una loro diversificazione sarebbe possibile e anzi costituirebbe una leva concorrenziale. Nel Rapporto finale sul mercato bancario presentato dalla Commissione europea il 31 gennaio 2007 si evidenzia come i mercati siano «frammentati, divisi da fattori quali barriere competitive e regolamentari, differenze legali e culturali», con persistenti carenze strutturali nelle carte e nei sistemi di pagamento, oltre che nei prodotti bancari al dettaglio. È per questo che l’industria bancaria retail genera 250-275 miliardi di euro all’anno di utile, pari al 2% del Pil dell’Ue (decisamente troppo). Il Rapporto evidenzia rischi di collusione e di pratiche anticompetitive e la mancanza di concorrenza transfrontaliera. Ma ancora un volta proprio in Italia, e in Lussemburgo, sono stati individuati i costi più elevati per la clientela, rispettivamente per mantenere e chiudere un conto corrente. D’altra parte, questa situazione trova conferma nella recente Indagine conoscitiva4 svolta dall’Autorità garante, dove si riscontra un’enorme variabilità potenziale dei prezzi da una banca all’altra e una spesa media di conto corrente molto al di sopra del resto d’Europa. Più in generale, nel settore finanziario e creditizio si evidenziano conflitti di interesse che frenano innanzitutto la sua crescita e, quindi, lo sviluppo dell’intero sistema economico. Il riferimento è alle partecipazioni incrociate fra banche e assicurazioni, che rendono estremamente complesso valutare le reali dinamiche competitive. Le partecipazioni incrociate costituiscono infatti per le imprese un incentivo a coordinare e concordare le proprie condotte di mercato, incentivo che diventa tanto più forte quanto maggiore è la sostituibilità per i consumatori dei servizi offerti da banche, imprese di assicurazione e società di gestione del risparmio. Tale sostituibilità dipende anche, per certi aspetti, dalle informazioni possedute dai consumatori, elemento questo che evidenzia un ulteriore potenziale attrito fra banca, altri intermediari finanziari e cliente. Le origini del conflitto si ritrovano, ancora una volta, nell’asimmetria informativa che caratterizza tale rapporto. L’inadeguata disponibilità di informazioni chiare e semplici relative al rischio, al rendimento e al costo del prodotto/servizio sono tra le maggiori cause di una limitata concorrenza fra le imprese, dovuta, in ultima analisi, all’impossibilità per i consumatori di effettuare un reale confronto fra i vari prodotti offerti. La scarsa trasparenza e la complessità caratterizzano i rapporti contrattuali sia nel momento in cui il consumatore sceglie la forma di investimento, sia nel corso di svolgimento del rapporto. Questa situazione determina una maggiore debolezza del processo competitivo nel nostro settore bancario rispetto agli altri Paesi e l’assenza di incentivi allo sviluppo di un reale gioco concorrenziale. Di qui la necessità di interventi volti, da un lato, a vigilare e impedire possibili distorsioni della concorrenza derivanti dai processi di concentrazione in corso all’interno del comparto, e, dall’altro, a garantire una reale trasparenza per consentire ai consumatori le scelte migliori, insieme all’eliminazione di tutti gli ostacoli alla mobilità da una banca all’altra. Banche più aperte alla concorrenza rappresentano infatti la condizione imprescindibile per aumentare la competitività, nel contesto europeo e internazionale, del nostro sistema finanziario, che deve crescere in termini di prodotti, operatori, dimensioni.
La riforma della regolazione
Dinnanzi al processo di integrazione europea e alla sua evoluzione, in termini di allargamento e di rafforzamento, il nostro Paese non può dunque che sostenere e sviluppare la concorrenza, intesa come valore, bene giuridico, processo dinamico di crescita dell’economia e dell’occupazione, motore di sviluppo della produttività, e in definitiva del benessere per l’intera collettività. Se la promozione della concorrenza costituisce una delle leve fondamentali della politica economica di un Paese, si giustificano misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di funzionamento ottimale del mercato e a instaurare assetti di privilegio per i consumatori. Se l’obiettivo generale è quello di rafforzare la competitività economica del nostro Paese, occorre compiere passi decisi sia verso una seria riforma della regolazione che verso una rigorosa applicazione della legislazione antitrust (enforcement). La riforma della regolazione è necessaria per rimuovere a tutti i livelli di governo i vincoli normativi e amministrativi che ancora circondano, spesso in un recinto protezionista, interi settori dell’economia, dal credito alle assicurazioni, alle libere professioni, dal trasporto alla grande distribuzione, frenando lo sviluppo e la competitività del Paese. La riforma ovviamente non deve essere intesa come una liberalizzazione sfrenata, ma come un’attenta modulazione della disciplina delle attività, che valuti accuratamente gli impatti sul mercato che da essa possono derivare e la sua effettiva rispondenza a esigenze di interesse generale. In questo, l’Autorità ha svolto e continuerà a svolgere nei confronti delle istituzioni un ruolo di impulso e di promozione della concorrenza, soprattutto attraverso l’attività di segnalazione. I recenti provvedimenti sulle liberalizzazioni, che fanno seguito a quelli varati nello scorso anno, vanno in questa direzione. Si tratta di primi passi molto importanti, ai quali dovranno seguirne altri, soprattutto nei settori delle reti energetiche, laddove una maggiore concorrenza dovrebbe consentire di ridurre gli elevati costi di approvvigionamento che gravano pesantemente sulla competitività del sistema Paese. In conclusione, è necessario proseguire il cammino. In primo luogo, è compito del policy maker nazionale e soprattutto europeo (esemplare la vicenda della Direttiva servizi5, ritagliata e modificata in più parti, estendendo le deroghe e le esenzioni, fino a snaturarla nella versione approvata) aprire, se è il caso forzosamente, i mercati, anche associando alla liberalizzazione serie politiche di privatizzazione, così da prevenire chiusure oligopolistiche. In secondo luogo, è necessario l’impegno di tutti i soggetti che, sia a livello centrale sia a livello locale, sono chiamati a regolare tali settori, e che in alcuni casi sono contemporaneamente soggetti storicamente dominanti su tali mercati (basti pensare al fenomeno della gestione in house dei servizi pubblici locali). Infine, il processo di liberalizzazione deve essere sostenuto da un’efficace politica antitrust non solo nazionale, ma anche e soprattutto europea. Per essere efficace la politica antitrust deve a sua volta orientarsi sull’analisi della sostanza degli equilibri economici, così da garantire la cura tempestiva ed efficace dell’interesse pubblico al corretto funzionamento dei mercati; deve essere in grado di affrontare, secondo un approccio dinamico, il rapporto tra mercato, concorrenza e distribuzione del reddito, e adottare un orientamento che consideri in primis gli effetti sui consumatori. Questi ultimi, e specialmente gli utenti dei servizi pubblici, devono poter godere in tempi brevi dei benefici della concorrenza in termini di prezzi più bassi e di una maggiore varietà e qualità dei servizi stessi. In tal senso, l’attività di enforcement è più efficace e penetrante grazie ai nuovi strumenti affidati all’Autorità garante, che può contare sul potere cautelare, sul potere di chiudere il procedimento senza accertare l’infrazione (in presenza di impegni delle parti idonei a rimuovere i problemi concorrenziali), e sulla possibilità di usare programmi di clemenza per indurre l’emersione e la cessazione dei cartelli segreti, che rappresentano le pratiche più dannose per il benessere generale. Questi nuovi strumenti possono infatti incentivare le imprese a collaborare in modo da ricostituire il corretto gioco competitivo, a tutto beneficio dei consumatori. Avere chiaro l’insieme di questi problemi - strutturali, normativi, amministrativi - può aiutare a individuare soluzioni concrete per rilanciare la nostra economia, e per liberare risorse da riutilizzare proficuamente per sviluppare settori strategici quali l’innovazione, la ricerca, il sistema della formazione, nei settori più avanzati e nelle fasi della filiera legate alla progettazione, al design, all’invenzione industriale. In un quadro di obiettivi condivisi, la concorrenza non può che avere un ruolo di leva fondamentale dello sviluppo, che accomuni e avvicini pubblico e privato, orientando e guidando, oggi più di ieri, l’azione dei diversi soggetti e le politiche pubbliche.
Note e indicazioni bibliografiche
1 Diversi recenti lavori Ocse hanno analizzato al riguardo gli effetti di una stringente regolazione nel settore dei servizi sulle dinamiche macroeconomiche, con riferimento a quattro aree cruciali: occupazione, produttività, investimenti e innovazione. Cfr. G. Nicoletti, S. Scarpetta, Product Market Reforms and Employment in Oecd Countries, Ocse, «Economics Department Working Papers» n. 472, 2005; P. Conway, D. De Rosa, G. Nicoletti, F. Steiner, Regulation, Competition and Productivity Convergence, Ocse, «Economics Department Working Papers» n. 509, 2006. 2 Libro Verde della Commissione dell’8 marzo 2006, Una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura, COM (2006) 105 def. 3 Una politica energetica per l’Europa: la Commissione intensifica la sua azione a fronte delle sfide energetiche del 21° secolo, MEMO/07/7, del 10/01/2007. 4 IC32, Indagine conoscitiva riguardante i prezzi alla clientela dei servizi bancari, 5 febbraio 2007. 5 Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12/12/2006 «relativa ai servizi del mercato interno ».
