Un nuovo modo di concepire la Pubblica Amministrazione
Di recente, ragionando intorno alle prospettive del Paese, Giorgio Ruffolo ha considerato la riforma della Pubblica Amministrazione come la riforma delle riforme, senz’altro una riforma di carattere strategico. Eppure, in un passato ormai remoto, se ne è occupato il ministero per la Riforma burocratica; poi, il ministro per la Funzione pubblica e, con questo, l’insieme delle amministrazioni di Stato, Regioni ed enti locali. Forse si è nel giusto se si osserva che i tanti tentativi di rinnovamento sono stati meritori e utili, perché hanno fatto emergere un’esigenza fondamentale del sistema Italia; ma senza dubbio non ci si sbaglia aggiungendo che il cammino è ancora lungo e che vanno forse riviste alcune direttrici di marcia, ancora oggi collegate soprattutto ad aspetti e momenti per così dire oggettivi dell’azione dei poteri pubblici. D’altra parte, questo è stato l’angolo visuale prescelto, ancorato all’economicità, ai risultati, agli apparati che li avrebbero dovuti perseguire, in attuazione – si è detto tante volte – del principio costituzionale di buon andamento, posto dall’art. 97 della legge fondamentale. Tuttavia, se la riforma della Pubblica Amministrazione è all’ordine del giorno, significa che l’obiettivo pluridecennale non è stato raggiunto; e questo probabilmente perché l’economicità, colta in sé e per sé come misura dell’azione, indipendentemente da una vera percezione dei caratteri “umani” della stessa, ha perpetuato nel tempo la concezione criticata da Alexis de Tocqueville, secondo il quale l’amministrazione è cieca perché procede, inesorabilmente, come una «macchina senza motore». Certo, non sono mancati i tentativi di rivalutare il ruolo del pubblico dipendente; ma, nel fare ciò, non ci si è resi conto che nulla sarebbe davvero cambiato se non si fosse posto al centro del sistema amministrativo, in luogo del dipendente quale categoria astratta, la persona: vale a dire, il singolo cittadino che, per un atto di investitura sì, ma soprattutto per un caso della vita, e per vivere, ha il compito di occuparsi della comunità. Se si condivide questa prospettiva e si è d’accordo sul fatto che il dipendente pubblico (al pari di ogni altro lavoratore, s’intende) va motivato come persona, non si fatica a concludere che: si possono disperdere ricchezze enormi quando non si hanno ideali e si possono costruire ricchezze enormi se si hanno ideali; chi fa parte dell’amministrazione deve sapere che quel che fa, ogni giorno, può essere una ricchezza per gli altri e per sé, perché con la sua fatica – cioè il lavoro intelligente, generoso e solidale – concorre a rendere dignitosa la vita altrui, dunque ad assicurare agli altri e a sé un avvenire. È nuova la Pubblica Amministrazione che ragiona così: non esisto per me e i poteri che mi sono dati non riguardano la mia esistenza, ma la mia funzione; se esisto, esisto per l’uomo e io, uomo-dipendente pubblico, debbo sentirmi votato a una missione: rendere civili le condizioni di vita dei miei simili. La nuova Pubblica Amministrazione è mezzo, non fine; e poiché i fini sono quelli indicati nella Costituzione, questa amministrazione è il più grande degli strumenti della convivenza civile, della democrazia. La prospettiva è la stessa anche se il ragionamento si sposta sulla necessità della semplificazione normativa: sciogliere i “lacci e laccioli” di complicazioni burocratiche superflue è la sfida inevitabile perché il cittadino prima che un “controllato” possa essere considerato, con la sua capacità di impresa, come una “risorsa” per l’intera collettività. La semplificazione dell’attività amministrativa rappresenta, allora, una leva strategica per intervenire sulla regolazione dell’attività di impresa e per favorire processi di efficienza delle amministrazioni pubbliche. Semplificare non significa semplicemente e solo parlare di deregulation, ma è certo che nel nostro Paese è davvero urgente un nuovo approccio per coniugare l’indispensabile tutela degli interessi collettivi con il massimo di semplicità per gli utenti e le stesse pubbliche amministrazioni coinvolte.
I tentativi di semplificare la Pubblica Amministrazione
I processi e i metodi di semplificazione adottati sino a oggi dal nostro Paese si sono rivelati scarsamente efficaci: la legge annuale di semplificazione, introdotta in via generale nell’ordinamento italiano con l’art. 20 della legge n. 59/1997, fin dal suo primo apparire venne presentata come un’arma efficace che avrebbe permesso di perseguire efficaci politiche di semplificazione, sia normativa che amministrativa. L’effetto, invece, è stato decisamente deludente: in Italia le deleghe dirette a semplificare si sono, infatti, strutturate esse stesse come “lenzuoli” normativi che hanno prodotto decreti legislativi torrenziali e alluvioni di regolamenti. L’enfasi sulla semplificazione ha prodotto scarsi risultati: come i tentacoli dei mostri mitologici, per ogni legge abrogata rinasceva un regolamento, per ogni norma di semplificazione, una o più norme di complicazione. Ecco i risultati: il governo Prodi nei primi ventiquattro mesi della sua attività ha adottato 1.089 misure di semplificazione e 1.472 misure di complicazione; il governo Berlusconi, nello stesso periodo 1.468 misure di semplificazione e 1.470 misure di complicazione. Un saldo sempre negativo. La situazione italiana evoca da vicino quella suggestiva immagine con cui Tocqueville prefigurò il volto del dispotismo: «Il sovrano estende il suo braccio sull’intera società; ne copre la superficie con una rete di piccole regole complicate, minuziose e uniformi, attraverso le quali anche gli spiriti più originali e vigorosi non saprebbero come mettersi in luce e sollevarsi sopra la folla; esso non sprezza le volontà, ma le infiacchisce, le piega e le dirige; raramente costringe ad agire, ma si sforza continuamente di impedire che si agisca, non distrugge, ma impedisce di creare, non tiranneggia direttamente, ma ostacola, comprime, snerva, estingue, riducendo infine la nazione a non essere altro che una mandria di animali timidi e industriosi della quale il governo è pastore»1. In effetti, nel 2004 in Italia, grazie alla burocrazia, per avviare un’impresa occorrevano sessantaquattro giorni, mentre in Danimarca ne erano sufficienti tre e nel Regno Unito cinque! Sono dati del World Economic Forum2. Si tratta di una situazione che concorre a escludere l’Italia dai primi posti della classifica dei Paesi dove è più conveniente investire. Si vedano ancora più recentemente l’ultima classifica sulla libertà economica (del 4 gennaio 2006), redatta da Heritage Foundation, che ha declassato l’Italia al quarantaduesimo posto (nel 2004 eravamo ancora al ventitreesimo posto) e il monito del presidente dell’Antitrust sull’eccessiva pesantezza della burocrazia italiana (dicembre 2005). Infine, una recente ricerca del Formez sullo stato dell’amministrazione, sottolinea che il 5,19% dei procedimenti supera l’anno e il 61,28% richiede da uno a sei mesi, con il risultato che la durata media di un procedimento si attesta ancora sui centosettantacinque giorni. La scarsa efficacia dei processi di semplificazione si è poi aggravata con la riforma costituzionale del 2001: lo Stato, infatti, ha perso la possibilità di disciplinare le molte nuove materie della competenza regionale residuale, spesso cruciali per la disciplina delle attività imprenditoriali, e ha perso anche la possibilità, per le materie della competenza concorrente, di emanare regolamenti, ora rimessi alla potestà regionale. Il cambiamento dell’assetto delle competenze, intervenuto con la riforma in senso federale del 2001, avrebbe imposto un radicale ripensamento del tradizionale metodo della semplificazione, già scarsamente efficace, come appena visto, anche quando poteva muoversi a largo raggio. Questo ripensamento non è tuttavia ancora avvenuto, e l’ultima legge di semplificazione (legge n. 246 del 2005) appare strutturata, nelle sue linee di fondo, ancora secondo il metodo tradizionale. Per esempio, l’art. 5 di tale legge – nelle intenzioni dei proponenti diretto a semplificare l’attività d’impresa – viene a riguardare solo le disposizioni di competenza esclusiva statale e per l’esercizio della delega vengono concessi al Governo ben diciotto mesi. Tale termine appare subito eccessivamente lungo e davvero “burocratico” di fronte all’urgenza di semplificazione, visti i dati sopra riportati; inoltre, la delega finirà per riguardare solo le autorizzazioni previste nelle materie di competenza esclusiva statale: un ambito, quindi, dove ben poco spazio rimane alla legislazione inerente all’attività d’impresa, ormai in gran parte riconducibile, almeno potenzialmente, nella potestà regionale concorrente o esclusiva. Nell’arco di quei diciotto mesi, sicuramente questa potestà legislativa residuale e concorrente regionale si sarà ulteriormente sviluppata, occupando anche quei limitati spazi ora rimasti alla legislazione statale. L’innesto del vecchio metodo sul nuovo riparto delle competenze tra Stato e Regioni potrebbe quindi condurre a risultati poco efficaci. Con una metafora l’effetto sembra quello di una pezza nuova aggiunta a un vestito vecchio. L’esito è noto. È opportuno peraltro rilevare che alcune Regioni hanno invece avviato importanti processi di semplificazione e in alcuni casi, come in quello emblematico dell’abolizione dei libretti sanitari e di altri certificati analoghi (effettuata per esempio da Lombardia ed Emilia Romagna), si sono spinte molto in avanti, ottenendo, peraltro, l’avallo della Corte Costituzionale3. Inoltre, si sono diffusi gli interventi “taglia leggi”: per esempio, la Regione Lombardia ha approvato, nelle ultime due legislature, una serie di significativi interventi sia per ciò che concerne la delegificazione sia per ciò che riguarda la semplificazione. Tra questi, la legge regionale n. 15 del 22 luglio 2002, che ha disposto la soppressione di ben duecentonovantanove leggi regionali. Si tratta d’interventi che si qualificano per avere eliminato numerosi vincoli burocratici, superando la logica della sfiducia e del «sospetto delle istituzioni verso i cittadini o dei cittadini verso le istituzioni» promuovendo, invece, «un concorso fiducioso ed entusiasta per sviluppare le libertà, l’onestà, la laboriosità e lo spirito di iniziativa dei singoli»4.
Una questione culturale
Hic rodus, hic saltus: la questione prima che politica è in fondo culturale e riguarda la concezione dell’amministrazione e degli amministrati. È singolare, da questo punto di vista, la vicenda che ha accompagnato un significativo tentativo di inversione di rotta, realizzato nel 2004 per iniziativa del ministro Tremonti, quando sembrò prendere corpo la prospettiva di introdurre nell’ordinamento una “norma shock” che potesse permettere notevoli risultati di semplificazione normativa in tempi rapidi, in quanto diretta, in fondo, ad applicare il criterio che «tutto quello che non è vietato è consentito». L’intenzione era quindi di introdurre un nuovo e rapido metodo per semplificare, una volta per tutte, l’ordinamento italiano, in conformità sia con la grande esigenza di questa evoluzione, sia con i nuovi assetti delle competenze derivanti dalla riforma federale. La norma venne concretizzata valorizzando al massimo le potenzialità di due istituti previsti dalla legge statale sul procedimento amministrativo quali l’autocertificazione e la denuncia di inizio attività, la cui introduzione era stata una delle innovazioni amministrative più rilevanti degli ultimi dieci anni. Le potenzialità d’applicazione di questi istituti, tuttavia, non sono mai state sfruttate appieno: la denuncia di inizio attività, introdotta nel nostro ordinamento con l’art. 19 della legge n. 241/90, infatti, venne subito “ingessata” attraverso il rimando a normative secondarie che hanno spesso stabilito termini draconiani per il raggiungimento del silenzio assenso in molte decine, se non centinaia, di procedimenti autorizzatori. Proprio per superare questa situazione, la nuova norma di semplificazione veniva strutturata consentendo l’immediato esercizio dell’attività dopo venti giorni dalla presentazione della denuncia di inizio attività corredata dalle autocertificazioni, peraltro consentendo l’autocerticazione anche relativamente alle valutazioni tecniche. L’impatto in termini di semplificazione sarebbe stato importante e immediato. Solo a titolo meramente esemplificativo, si poteva ipotizzare un forte effetto di semplificazione in relazione a tutti quei casi in cui sono ancora previste autorizzazioni non discrezionali e senza esami per iscrizioni ad albi (per esempio: agenti di commercio, imprese artigiane, attività di autotrasporto). Sarebbe stata inoltre potenziata la possibilità di ricorso alla Denuncia Inizio Attività in materia edilizia, di certificati di agibilità, etc. I vantaggi sarebbero stati notevoli, consentendo un risparmio di spese a favore delle amministrazioni e anche un maggiore utilizzo del Consulente Tecnico d’Ufficio nel processo amministrativo. Last but not least – perché questo è uno dei problemi più rilevanti – sarebbero stati ridotti a venti giorni tutti i lunghi termini per il silenzio assenso di numerosi procedimenti autorizzatori contemplati nelle normative applicative dell’art. 20 della legge n. 241/90. L’intenzione della norma, che venne presentata alla stampa dal Ministro pochi giorni prima delle sue dimissioni, era quindi quella di valorizzare la responsabilità del cittadino che, intraprendendo una determinata attività, si sarebbe assunto l’onere di dichiarare (sotto responsabilità penale) di possedere i requisiti previsti dalle normative. In altre parole, la tutela dell’interesse pubblico sarebbe avvenuta attraverso il senso civico del cittadino, tramite l’autocertificazione. Non si sarebbero quindi minimamente toccate le discipline sostanziali che nelle varie materie stabiliscono normative e limiti a tutela d’interessi pubblici; si sarebbe piuttosto intervenuto sulle procedure, trasformando il controllo ex ante della Pubblica Amministrazione (che fa perdere tempo in burocrazia) in controllo ex post (che avviene senza ritardare l’inizio dell’attività). Le dimissioni di Tremonti, avvenute nel luglio 2004, non determinarono l’abbandono della prospettiva di quella nuova norma di semplificazione. Essa venne riproposta nel c.d. “decreto sulla competitività”, traducendosi nella formulazione dell’art. 3 del DL n. 35 del 2005. Rispetto alla versione originaria, tuttavia, alla norma sono stati apportati numerosi e decisi appesantimenti, che ne hanno snaturato completamente la potenzialità di semplificazione, rendendola addirittura, da certi punti di vista, una norma di complicazione. Cosa è successo? Nelle more della circostanza politica delle dimissioni del ministro, la norma è finita in pasto alla burocrazia ministeriale che, decisamente restia ad accettarne la nuova logica – costruita sulle due coordinate: «tutto quello che non è vietato è consentito» e valorizzazione della responsabilità del cittadino – ne ha operato la quasi completa sterilizzazione. Si ribadisce: il problema è culturale, prima ancora che procedurale e molto dell’efficacia dei processi di semplificazione dipende, come si è detto in apertura, da un rinnovamento culturale della Pubblica Amministrazione.
Note
1 A. De Tocqueville, La democrazia in America, BUR, Milano 1997. 2 Cfr. M. Rogari, Burocrazia palla al piede del Paese, «Il Sole 24 Ore», 17 giugno 2004. 3 Si veda in particolare la sentenza n. 162 del 2004. 4 R. Gallo, La delegificazione e la semplificazione nell’esperienza della Regione Lombardia, in Competitività e qualità dello sviluppo in Lombardia. L’evoluzione del modello di governo lombardo, IRER, Milano 2005.
Bibliografia
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