Approfondimento. I tribunali e la libertà

É possibile che tribunali indipendenti e forti tutelino la libertà politica ed economica? Molti filosofi politici ci hanno scommesso. Per esempio, i padri fondatori degli Stati Uniti, uomini del calibro di Alexander Hamilton, sostennero che giudici con incarico a vita potessero resistere alle pressioni del potere esecutivo e amministrare la legge in modo equo, proteggendo così il dissenso politico e la libertà. Hamilton inoltre sostenne l’importanza di tribunali con il potere di veto sulla legislazione incostituzionale. Assieme ad altri pensatori sperarono che una magistratura forte avrebbe bloccato le peggiori trame dei demagoghi. Per quanto interessanti possano essere le argomentazioni teoretiche dei filosofi politici, è importante verificare empiricamente i seguenti interrogativi: una magistratura forte ed indipendente è realmente associata ad una maggior libertà politica ed economica? Se la risposta è affermativa, è opportuno chiedersi quale tra i due elementi, l’indipendenza o la forza della magistratura, è quello critico per la salvaguardia delle libertà politiche ed economiche. Rispondere a tali domande può sembrare arduo, ma uno studio recente ad opera di un gruppo di economisti fornisce delle risposte interessanti. L’analisi è apparsa nel 2004 sul prestigioso Journal of Political Economy a nome di Rafael La Porta (Tuck School of Business, Dartmouth University), Florencio Lopez-de-Silanes (School of Management, Yale University), Cristian Pop-Eleches (School of International and Public Affaire, Columbia University) e Andrei Shleifer (Department of Economics, Harvard University). LLPS, come li chiamerò d’ora in avanti, hanno esaminato alcuni dati relativi alla metà degli anni ’90 provenienti da 71 Paesi di tutto il mondo. In generale, hanno trovato che l’indipendenza della magistratura è associata ad un livello maggiore di libertà economica, mentre la forza è associata ad un livello maggiore di libertà politica. Cosa intendono LLPS con “libertà economica”? Per come la misurano, libertà economica significa protezione legale della proprietà privata, compresa la tutela contro l’espropriazione da parte del governo; bassi costi burocratici per gli imprenditori nell’avviamento di nuove attività; poca interferenza governativa nei rapporti di lavoro ed una ridotta partecipazione pubblica nella gestione delle aziende di credito. Molti uomini d’affari, e non solo, troveranno molto probabilmente questa concezione della libertà economica del tutto intuitiva.È importante notare come la bontà di questi indicatori sia testimoniata dal fatto che essi tendano a variare insieme: un paese con un’elevata protezione della proprietà privata tende ad ostacolare meno le nuove attività imprenditoriali con la sua burocrazia, mentre in un paese in cui il governo regola in modo invadente ogni tipo di attività economica, lo stato può possedere anche tutte le banche della nazione. Ovviamente vi sono delle eccezioni, ma la regola generale è questa. Basandomi sulle misure suggerite da LLPS ho elaborato un indice che mi permette di stimare il livello di libertà economica di un determinato paese. L’indice va da circa -4 a +2, dove il passaggio da valori più bassi a quelli più alti indica un aumento del livello di libertà economica presente in un dato paese. La tabella 1 mostra alcuni dei paesi con i livelli maggiori e minori di libertà economica.Il punteggio di 0,30 dell’Italia – simile a quello registrato dalla Spagna – la colloca ad un livello appena inferiore rispetto ai paesi con livelli più alti di libertà economica tra i quali sono inclusi alcuni dei suoi vicini europei. Secondo i dati di LLPS, le ragioni del punteggio piuttosto modesto dell’Italia sono gli elevati costi burocratici che devono affrontare le imprese per l’avviamento di nuove attività e la considerevole quantità di banche possedute dallo stato. Lascio al lettore la possibilità di valutare se le misure di LLPS riflettano in modo preciso la sua intuizione! E per quanto riguarda la forza e l’indipendenza della magistratura? Ancora una volta, per costruire degli indici di riferimento ho usato i dati forniti da LLPS: le magistrature con forza maggiore hanno ampio potere di riforma, quelli con bassi valori di forza ne hanno poco se non nessuno. Perciò, tanto gli Stati Uniti quanto i paesi influenzati dal modello statunitense hanno una magistratura forte, mentre invece i paesi socialisti e quelli influenzati dal sistema parlamentare britannico riportano livelli di forza giudiziaria bassi. Per quel che riguarda la magistratura italiana, essa risulta essere moderatamente forte. Le magistrature che riportano valori alti di indipendenza hanno tribunali e giudici con incarico illimitato, così come la possibilità di fare le leggi per conto proprio, in modo distinto dal potere legislativo. L’Italia mostra valori d’indipendenza dei giudici abbastanza elevati, così come gli USA, i paesi Scandinavi e alcuni altri paesi influenzati dal sistema giudiziario anglosassone. I paesi socialisti riportano invece valori di indipendenza dei giudici bassi, così come anche alcuni paesi del Sud America, il Giappone, la Corea e la Francia. Quale è il rapporto tra libertà economica e rispettivamente forza ed indipendenza della magistratura? I due grafici nella parte alta della Figura 1 mostrano visivamente tali relazioni. Ogni cerchio rappresenta una specifica nazione con la posizione dell’Italia indicata in neretto. La linea scura nei grafici riassume l’andamento del rapporto tra le variabili in questione. Com’è possibile notare, e con una certa sorpresa, la forza della magistratura non sembra avere legame significativo con la libertà economica. Diversamente, una magistratura con una maggiore indipendenza dal potere esecutivo è associata a livelli di libertà economica più elevati. Cosa intendono LLPS per “libertà politica”? Dalla misura da loro costruita, libertà politica significa elezioni libere ed imparziali, concorrenza tra i partiti politici e rispetto dei diritti umani così come definiti dalle organizzazioni internazionali. Così come nel caso della libertà economica, anche qui le diverse misure di libertà politica tendono ad essere correlate tra loro. Ciò permette di costruire un indice complessivo di libertà politica per ciascun paese considerato. La Tabella 2 mostra diverse nazioni selezionate sulla base di livelli di libertà politica estremi: alternativamente elevati obassi. La tabella contiene poche sorprese. In termini di libertà politica, il punteggio dell’Italia è abbastanza alto ed è identico a quello degli Stati Uniti. I due grafici in basso nella Figura 1 espongono la relazione tra la libertà politica e le nostre due variabili che misurano rispettivamente la forza e l’indipendenza dei giudici. È immediatamente visibile una forte relazione positiva tra la forza della magistratura e la libertà politica. Diversamente, eccetto per i livelli minimi di libertà e di indipendenza, sembra esserci scarsa relazione tra la libertà politica e l’indipendenza della magistratura. L’Italia si distingue per un grado elevato di libertà che, dato il suo livello di forza della magistratura, risulta essere piuttosto insolito. I risultati dell’indagine da noi svolta avrebbero sicuramente sorpreso Hamilton e i suoi colleghi, i quali si aspettavano che i giudici proteggessero la libertà economica contrastando gli aspetti connessi alla legislazione redistribuiva. Ma ciò che sembra essere più importante per la libertà economica è l’indipendenza dei giudici, non il potere di riforma che ha la magistratura. Perché? Una possibile risposta è collegata alle reali minacce alla libertà economica. L’esperienza in gran parte del mondo sviluppato suggerisce che i pericoli reali per la tutela della libertà economica provengono dal potere esecutivo e non da quello legislativo. Troppo spesso, chi detiene il potere esecutivo crea monopoli che aprono la via a fenomeni di corruzione a danno dei consumatori, confisca proprietà private per guadagni personali, distorce i prezzi agricoli per soddisfare le richieste politiche dei propri sostenitori nei centri urbani e impone tariffe sull’importazione alimentando ulteriormente la corruzione. Una magistratura indipendente può non essere sufficiente ad impedire tali misure, ma la semplice esistenza dell’indipendenza della magistratura rende più difficile la presenza di giudici compiacenti assuefatti al potere esecutivo ed impedisce a quest’ultimo la possibilità di licenziare coloro che mettono sotto accusa potenziali attività illegali poste in essere dal governo. Più difficile è spiegare perché il potere di riforma giudiziaria e non l’indipendenza della magistratura è importante per le libertà politiche. Forse le minacce più rilevanti alla salvaguardia delle libertà politiche richiedono violazioni dei diritti costituzionali nei confronti delle quali è possibile opporsi più efficacemente attraverso il potere di riforma giudiziaria. In presenza di cittadini che tengono fortemente alla salvaguardia delle libertà politiche, saranno perciò favoriti tutti quei meccanismi costituzionali che ne garantiscono la protezione. In questo contesto, il potere di riforma giudiziaria può essere considerato come un indicatore del valore che i cittadini ripongono nelle libertà politiche piuttosto che una reale difesa delle stesse. La lezione che possiamo trarre dallo studio di LLPS è che l’organizzazione delle istituzioni giudiziarie ha importanti conseguenze per la protezione delle libertà politiche ed economiche. Dal mio punto di vista, la questione non è tanto se essere a favore o contro il potere esecutivo, quanto come raggiungere un assetto istituzionale che garantisca un buon esecutivo. E quando è in gioco la libertà, l’organizzazione del sistema giudiziario attraverso magistrature forti ed indipendenti sembra fare la differenza.