Trimestrale di cultura civile

L’UE e i sistemi di welfare: il prisma della sussidiarietà

  • MAG 2022
  • Edoardo Ales

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La disomogeneità di approccio in materia di welfare degli Stati membri ne impedisce una politica organica e scelte comuni. Fin qui ogni Paese ha fatto sostanzialmente da sé. Perché vi è distanza tra le legislazioni nazionali e una visione sistemica sovranazionale e dunque europea. Vi sono motivi di fondo e ragioni storiche a definirne l’oggettiva difficoltà. E sui temi dei servizi alla persona – così centrali a proposito di welfare – l’Europa in che misura tiene conto della cultura sussidiaria? A intermittenza. Con, in generale, l’obliterazione della sussidiarietà orizzontale.

Parlare dei sistemi di welfare in Europa significa, anzitutto, impegnarsi nella definizione di due concetti particolarmente complessi e tutt’altro che pacifici: “welfare”, da un lato, ed “Europa”, dall’altro. Quest’ultimo, da sempre – ma, per i contemporanei soprattutto alla luce degli eventi che si sono succeduti dal 2008 in avanti (crisi dei mercati finanziari, crisi del debito sovrano, pandemia e, ora, guerra in Ucraina) – torna ciclicamente e prepotentemente d’attualità nei suoi profili politici, sociali ed economici, a ogni crisi, appunto, anche nella prospettiva di affrontarla con una posizione unitaria, o come non senza retorica si dice, da europei.

Altrettanto ciclicamente e prepotentemente – persino nell’ambito di un’istituzione unitaria per definizione, quale l’Unione Europea – emergono distinguo più o meno sottili, fondati, soprattutto, su interessi e su rapporti privilegiati che ciascuno Stato membro ha sviluppato con gli interlocutori di turno, siano essi i mercati, le istituzioni internazionali, altri Stati sovrani, magari molto potenti dal punto di vista economico e militare.

Il concetto o, se si vuole, l’idea di Europa, anche quella giuridificata nell’Unione, è sfuggente, mutevole e, comunque, tuttora subordinato agli interessi nazionali, i quali, sempre più difficilmente, nella configurazione a 27, riescono a trovare una sintesi sovranazionale. Da questo punto di vista, lo sforzo congiunto profuso durante la pandemia sembra costituire, sia pure con tutti i suoi limiti, un’eccezione virtuosa, subito sottoposta al banco di prova della drammatica vicenda ucraina e dei rapporti deteriorati con la Russia.

Ciò premesso, possiamo, tanto per necessità che per comodità, pensare all’idea di Europa, rispetto ai sistemi di welfare, come coincidente con quella di Unione Europea e non con quella di Consiglio d’Europa, il quale, come noto, ricomprende anche la Russia e la Turchia. Una simile opzione non deriva da motivi geografici o geopolitici, quanto piuttosto dalla constatazione dell’adesione troppo spesso soltanto formale da parte di questi due Paesi ai principi fondativi del Consiglio, come cristallizzati nella Convenzione europea dei Diritti umani e nella Carta sociale europea.

La prospettiva storica

Concentrare la riflessione sull’Europa come Unione Europea, tuttavia, non significa, come già anticipato, superare ogni difficoltà legata alla disomogeneità delle realtà nazionali. Venendo, infatti, al secondo concetto, quello di “welfare”, occorre sottolineare due aspetti inestricabilmente connessi: la notevole differenza di approcci adottati dai singoli Stati membri al tema e la conseguente impossibilità di operare un’armonizzazione o, se si vuole, una riconduzione a sistema di questi approcci attraverso un riavvicinamento delle legislazioni nazionali a livello di Unione Europea.

Un primo ostacolo è senz’altro riconducibile alla stessa nozione di welfare, polisensa per definizione ovvero per origine e declinazione a livello nazionale. Quanto all’origine, tradita dal ricorso a un vocabolo inglese, essa corrisponde all’idea di matrice nordamericana e britannica, di presa in carico da parte della collettività organizzata del benessere individuale nel momento in cui vicende economiche o politiche straordinarie rendono impraticabile per il singolo provvedere a se stesso attraverso il lavoro sul mercato.

In una prospettiva storica, le vicende economiche sono state quelle della Grande Depressione affrontata dagli Stati Uniti e poi dal mondo negli anni Trenta del secolo scorso; le vicende politiche sono quelle della Seconda guerra mondiale e dei suoi effetti sul sistema di protezione sociale del Regno Unito. In entrambi i casi, i governi di allora progettarono un sistema legato allo stato d’emergenza che fornisse sostegno al reddito, in assenza di lavoro sul mercato in grado di fornire sostentamento ai cittadini ma anche di finanziare, attraverso il sistema delle assicurazioni sociali, forme di protezione dai rischi legati al mercato stesso. Si tratta, ovviamente, della disoccupazione e della vecchiaia, considerata evento inabilitante per il lavoratore che raggiunga un’età anagrafica convenzionalmente stabilita dal sistema di protezione sociale.

Nella sua accezione originaria, quindi, il welfare è uno strumento d’emergenza, non a caso legato a una esigenza di social security ovvero di sicurezza sociale, altro concetto di origine transatlantica, nato anch’esso con la Grande Depressione.

Parte da qui la riflessione sulla declinazione nazionale del concetto di welfare, origine del polisensismo e delle difficoltà di armonizzazione. Può ammettersi che, in situazioni di cessata emergenza per non dire di normalità, sia la collettività organizzata nello Stato a farsi carico del singolo, ovvero dei suoi fallimenti sul mercato del lavoro e non dei fallimenti del mercato? In altre parole, da sistema pensato per correggere i fallimenti del mercato del lavoro in circostanze eccezionali (profonde crisi finanziarie, guerre e, perché no, pandemie), il Welfare State può diventare contesto ordinario nel quale si svolge l’esistenza dell’individuo, deresponsabilizzato e disincentivato ad attivarsi per provvedere a se stesso e al proprio benessere? Si tratta, evidentemente, di un interrogativo estremizzante ed estremizzato, non lontano, però, dall’idea di coloro che sostengono il salario (e non il reddito) di cittadinanza, da corrispondere sulla base della sola appartenenza alla collettività.

D’altro canto, è sufficiente richiamare alla memoria la parabola dei sistemi nordamericano e britannico di welfare, per lungo tempo fondati sullo strumento dell’income support (sostegno al reddito) incondizionato, per evidenziare i rischi di intrappolamento legati a schemi di assistenza sociale che non richiedevano l’attivazione del beneficiario sul mercato del lavoro per la ricerca di un’occupazione dalla quale trarre il proprio sostentamento nella prospettiva di un’esistenza libera e dignitosa. La loro trasformazione in welfare to work ovvero in servizi di supporto alla ricerca di occupazione attraverso la formazione, la riqualificazione e il dialogo con il lato dell’offerta, testimonia di quanto il lavoro sia e debba essere lo strumento principale di sicurezza sociale e di benessere, nonché del ruolo sussidiario che lo Stato deve avere nel garantire il relativo diritto-dovere come enunciato dall’art. 4 della nostra Costituzione.

Un’idea ergocentrica, ovvero fondata sul lavoro, del welfare individuale e collettivo, che stimola anche il ricorso alle tecniche assicurative alle quali si accennava sopra. Ovvero all’autofinanziamento da parte di datori e lavoratori del sistema di protezione sociale, senza (o con) il sostegno (minimo) della fiscalità generale in una prospettiva di auto-supporto e di auto-amministrazione, ispirata anche a principi di sussidiarietà orizzontale di tipo categoriale, che presuppongono un approccio partecipativo e non conflittuale alle relazioni di lavoro. Autofinanziamento che difficilmente consente al pensionato il mantenimento del tenore di vita raggiunto con l’ultima retribuzione, per il quale è necessario, invece, un intervento consistente della finanza pubblica, con relativa esplosione del debito sovrano.

Cicale e formiche

Tornando alla dimensione europea, possiamo dire che un elemento distintivo e al tempo stesso accomunante alcuni Stati membri, consiste proprio nell’aver concepito il sistema pensionistico come autofinanziato o come supportato dalla cosiddetta solidarietà universale, necessariamente intergenerazionale, nel senso negativo, però, che a pagare i debiti dei genitori saranno i figli.

La distinzione tra cicale e formiche o, se si vuole, tra frugali e spensierati (mediterranei), si basa, per quanto riguarda la spesa sociale, proprio su questo aspetto e sulla generosità insostenibile di un welfare pensionistico che mira a garantire il tenore di vita acquisito all’esito della carriera lavorativa, in una prospettiva di sicurezza sociale familistica e non emergenziale ma senz’altro bisognosa di risorse straordinarie. Questo spiega, almeno in parte, anche la difficoltà che trovano gli strumenti di previdenza complementare a svilupparsi e ad affermarsi in un modello per lungo tempo basato su quei presupposti. Certamente, l’applicazione a regime del sistema contributivo di calcolo della prestazione è destinata a produrre un cambio di paradigma che porterà il nostro Pase ad assomigliare sempre di più a molti degli Stati membri che non hanno abbracciato o hanno abbandonato l’utopia della solidarietà universalistica e dell’inganno intergenerazionale.

Tuttavia, ed è bene precisarlo, queste considerazioni non valgono necessariamente per tutti i settori del welfare. Nel caso della disoccupazione o, meglio, della ricerca dell’occupazione, il nostro sistema di sta dimostrando, sin dalla fine degli anni Novanta del secolo scorso, molto “europeo”, puntando su un progressivo potenziamento dei cosiddetti servizi per l’impiego ovvero di quella rete di soggetti pubblici e privati che hanno il compito di accompagnare l’individuo nella ricerca, offrendo formazione, riqualificazione e, soprattutto, offerte congrue di lavoro ovvero non insostenibili da un punto di vista economico, professionale e logistico.

Più in generale, l’esperienza dei servizi per l’impiego dimostra come sia possibile adottare un concetto di adeguatezza sistemica e non meramente economica della protezione sociale promessa dai costituenti ai lavoratori nel secondo comma dell’art. 38 della nostra Costituzione. Sistemica in quanto fondata primariamente su un sistema di servizi per l’impiego nel quale si realizzino pienamente i principi di sussidiarietà verticale e orizzontale che informano la nostra Costituzione (art. 117 e 118 come derivanti dalla riforma del 2001).

Nell’accezione verticale della sussidiarietà, si tratta di rendere effettivo quell’ossimoro del “decentramento accentrato” tra Stato coordinatore e garante dei livelli essenziali di prestazioni dei diritti economici e sociali, e Regioni, impegnate ad assicurare il rispetto delle specificità territoriali, economiche e sociali che caratterizzano, spesso, purtroppo, in negativo, il nostro Paese e i suoi mercati del lavoro. Decentramento che trova piena realizzazione della valorizzazione, soprattutto mediante i fondi del PNRR, dei centri per l’impiego, strumenti di prossimità delle politiche nazionali e regionali del lavoro e dell’inclusione sociale, la seconda da realizzarsi principalmente attraverso il primo, senza dimenticare, però, le dimensioni non economiche del bisogno e del disagio individuale o familiare.

Nell’accezione orizzontale della sussidiarietà, si concretizza, invece, quell’interazione tra pubblico e privato sulla quale il nostro sistema di welfare ante litteram si è sempre fondato e nella quale ha trovato anche un suo peculiare equilibrio. Il ruolo del privato, ovviamente, è oggetto di ampia declinazione, spaziando il concetto stesso dalle imprese, anche cooperative, che operano nel settore delle politiche del lavoro con fini di profitto, alle organizzazioni sindacali e datoriali che dal 2003 sono tornate a essere attori legittimi della regolazione del mercato del lavoro, agli enti del Terzo settore, religiosi o laici che siano. Si tratta, quindi, di un panorama per definizione complesso e, proprio per questo, regolato nel modo più vario e con la strumentazione tecnica più diversa.

La politica sociale del Vecchio Continente

Nell’affermazione della sussidiarietà quale chiave interpretativa e applicativa dell’adeguatezza sistemica che predilige le prestazioni in servizi a quelle in denaro, si può intravvedere un altro collegamento con l’Europa dell’Unione, la quale, proprio per quanto riguarda le politiche sociali, sulla sussidiarietà come principio si fonda. Infatti, la diversità dei sistemi di welfare nazionali impone di calibrare con grande attenzione gli interventi dell’Unione, non a caso, finora estremamente limitati e leggeri, ispirati, infatti, a quell’idea di soft law che consiste nella ricerca del coordinamento delle politiche piuttosto che nell’armonizzazione delle regole cogenti.

C’è da dire, tuttavia, che proprio con riferimento alla sussidiarietà, le Istituzioni dell’Unione Europea hanno assunto, nel tempo, un atteggiamento non univoco. Da un lato, hanno enfatizzato l’importanza centrale della sussidiarietà verticale, per giustificare il loro intervento ispirato al principio di proporzionalità, anche nell’esercizio delle cosiddette competenze regolative concorrenti che condividono con gli Stati membri, tra le quali spiccano quelle in materia sociale. Dall’altro, hanno progressivamente svuotato di contenuti il principio di sussidiarietà orizzontale, fino a considerarlo “presunto” (come recentemente affermato dalla Corte di giustizia nel caso EPSU), finendo con il ridimensionare il ruolo delle Parti sociali europee che, invece, almeno nell’interpretazione prevalente dei Trattati, sembrava costituire la gemma più preziosa dell’Europa sociale, anche se non sempre adeguatamente valorizzato da quelle stesse Parti sociali alle quali era stato attribuito.

Una tendenza o una deriva pericolosa quella dell’obliterazione del principio di sussidiarietà orizzontale, che rischia di estendersi anche agli altri soggetti del privato sociale portatori, in molti Stati Membri, di interessi collettivi qualificati, in quanto tali riconosciuti dagli ordinamenti nazionali.

Si tratta di un aspetto molto delicato e controverso proprio dal punto di vista della sostenibilità sistemica, visto che, in questo spesso convergendo, le legislazioni e le prassi nazionali, valorizzano, invece, l’iniziativa di corpi intermedi quale che sia la loro origine e la loro impostazione ideale e ideologica, nella consapevolezza che il Welfare State debba essere considerato un soggetto plurale per antonomasia, nel quale “ordinamenti” diversi convivono in una condizione di reciproco rispetto e di armonia regolata, ove necessario, dal principio di sussidiarietà verticale e orizzontale.

Edoardo Ales è professore ordinario di Diritto del Lavoro e della Previdenza Sociale presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Napoli “Parthenope”. Insegna anche presso il Dipartimento di Scienze Politiche della Luiss – G. Carli e la Pontifica Università Lateranense.

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