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ARTICOLO | Primo Piano di "Atlantide" n. 38 (2016)

L’impegno dell’Italia e le novità introdotte dalla riforma della cooperazione

La riforma della Cooperazione allo Sviluppo, realizzata con la Legge 125/2014, è il frutto della volontà politica di aggiornare la Cooperazione Italiana e ha anticipato elementi di novità che coincidono con i contenuti dell’Agenda 2030.

La riforma della Cooperazione allo Sviluppo, realizzata con la Legge 125/2014, è il frutto della volontà politica di aggiornare la Cooperazione Italiana e ha anticipato elementi di novità che coincidono con i contenuti dell’Agenda 2030.
La riforma ha precisato gli ambiti di applicazione della cooperazione pubblica allo sviluppo (l’aiuto pubblico allo sviluppo italiano è stato pari nel 2015, secondo i dati OCSE, allo 0,22% del reddito nazionale lordo, in aumento rispetto allo 0,19 del 2014) e ne ha ridefinito le finalità, individuando in sviluppo sostenibile, sradicamento della povertà, affermazione dei diritti umani – compresa uguaglianza di genere e pari opportunità –, pacificazione e prevenzione dei conflitti, i suoi nuovi obiettivi.
La legge ha introdotto importanti elementi di innovazione: un sistema di governance che rafforza il ruolo politico della cooperazione con l’istituzione della figura del viceministro con delega in materia; un meccanismo di coordinamento inter-istituzionale per un più forte coinvolgimento degli attori pubblici e privati impegnati nello sviluppo; un maggiore coordinamento tra politiche nazionali e politiche di cooperazione allo sviluppo per garantirne la coerenza; una nuova Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo e nuovi strumenti finanziari affidati alla Cassa Depositi e Prestiti. Ciò per favorire una politica di cooperazione partecipata e inclusiva, dove tutti i soggetti sono chiamati a interagire e a valorizzare i propri specifici ruoli attraverso la costruzione di partenariati e alleanze.
Il 2016 – oltre a essere l’anno nel quale è entrata a pieno regime la riforma della Cooperazione – è anche l’anno che ha segnato il passaggio dagli Obiettivi del Millennio ai 17 Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, incorporati nell’Agenda 2030. La globalizzazione e l’emergere di nuove problematiche internazionali hanno reso necessaria l’elaborazione di una nuova agenda dello sviluppo, più ampia e approfondita, dove i tre pilastri dello sviluppo sociale, economico e ambientale siano pienamente integrati.
L’Agenda 2030, adottata dalle Nazioni Unite nel 2015, rappresenta uno dei principali, se non il principale, documento programmatico di natura internazionale al quale si ispira la nostra azione di cooperazione. I 17 obiettivi in essa contenuti hanno una portata universale e una dimensione – ideale e operativa – tale da rappresentare un punto di riferimento imprescindibile per ogni nostra iniziativa di cooperazione allo sviluppo.
I nostri principali settori e finalità di intervento – tra cui sviluppo economico e sociale, sanità, educazione/formazione e women empowerment – sono tutti ampiamente coerenti con l’Agenda 2030 e, infatti, sono stati organizzati secondo macro-aree, declinate in base agli SDGs (obiettivi di sviluppo sostenibile).
L’intervento della Cooperazione Italiana (i relativi dati statistici possono essere consultati sull’apposito sito www.openaid.esteri.it) avviene attraverso l’individuazione di Paesi prioritari, senza escludere la possibilità di intervenire anche in Paesi non rientranti nel novero di questi ultimi, per esempio con interventi umanitari o di emergenza in risposta a specifici eventi.
L’identificazione dei Paesi prioritari risponde a un principio di concentrazione dell’azione della Cooperazione italiana per conseguire una maggiore efficacia degli aiuti. I Paesi prioritari sono, infatti, i principali destinatari delle risorse dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo, in particolare di quelle a dono. In tali Paesi la Cooperazione italiana opera attraverso “programmi Paese di cooperazione triennali”, coerenti con la programmazione congiunta UE.
La strategia alla base della scelta dei Paesi prioritari si fonda sulle relazioni storiche, politiche, commerciali e culturali, sulla vicinanza, non solo geografica, che ci unisce ad alcuni di essi, sulle prospettive di crescita e di sviluppo (si privilegiano i Paesi meno avanzati, gli Stati fragili, i Paesi che sono o escono da situazioni di conflitto).
Nove Paesi considerati di prioritaria importanza sono collocati in Africa sub-sahariana, una delle principali aree geografiche di intervento: Burkina Faso, Etiopia, Kenya, Mozambico, Niger, Senegal, Somalia, Sudan e Sud Sudan. Le risorse a dono destinate a tale area nel 2016 ammontano a oltre 118 milioni di euro, pari al 41% del  totale delle risorse ripartibili su base geografica.
L’utilizzo di risorse a dono e a credito d’aiuto, la creazione di sinergie tra istituzioni e società civile, il rispetto delle priorità di sviluppo indicate dai governi locali sono i principali aspetti della nostra azione in Africa.
Altra area di primaria importanza per la Cooperazione Italiana sono i Paesi del Medio Oriente, del Nord Africa e dei Balcani cui abbiamo destinato nel 2016 circa il 38% delle risorse di cooperazione ripartibili su base geografica, per un totale di 111 milioni di euro.
In Nord Africa e Medio Oriente, nel corso del 2016, la Cooperazione italiana ha continuato la sua azione per fornire una risposta concreta e adeguata alla delicata fase di transizione democratica e di ricostruzione del tessuto socio-economico in corso nei Paesi protagonisti della cosiddetta Primavera araba, anche attraverso lo sviluppo delle piccole e medie imprese e dell’agricoltura, del settore socio-sanitario e la tutela del patrimonio culturale.
Ai tradizionali Paesi d’intervento prioritario dell’area (Albania, Tunisia, Palestina, Libano ed Egitto) stiamo affiancando Giordania e Bosnia, dove intendiamo intervenire con maggiori risorse nei prossimi anni.
Da sottolineare anche il ruolo cruciale della Cooperazione Italiana nel quadro della risposta alla crisi siriana, con numerose iniziative in Siria e nei  Paesi vicini per alleviare la sofferenza del popolo siriano vittima del conflitto, assistere i profughi e le comunità ospitanti. La nostra azione si inquadra del “pledge” fatto dall’Italia alla Conferenza di Londra del febbraio del 2016, in cui abbiamo annunciato un pacchetto di 400 milioni di dollari nel periodo 2016-2018.
Infine, meritano una citazione i nostri interventi in Iraq, sia sul piano bilaterale che attraverso gli organismi ONU, per stabilizzare le aree liberate dal controllo di Daesh, favorire il rientro degli sfollati e aiutare quelle minoranze religiose, cristiani e yazidi, che più hanno sofferto le persecuzioni del gruppo terrorista.
Ai Paesi dell’Asia e delle Americhe è stato destinato nel 2016 circa il 21% delle risorse di cooperazione ripartibili su base geografica, per un totale di circa 60 milioni di euro. Paesi prioritari del nostro intervento nei due continenti sono Afghanistan, Pakistan, Myanmar, Bolivia, Cuba e Salvador.
L’Afghanistan, in particolare, continua a collocarsi al primo posto tra i beneficiari dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo italiano, nel quadro dello sforzo della Comunità internazionale volto alla stabilizzazione e ricostruzione del Paese. In Pakistan la Cooperazione italiana si concentra sul settore dello sviluppo rurale e sull’accesso ai servizi di base. In Myanmar operiamo a sostegno della transizione democratica.
In America Latina e nei Caraibi, la Cooperazione italiana è impegnata a sostenere lo sviluppo socio-economico della regione attraverso inclusione sociale dei gruppi più vulnerabili, promozione dello Stato di diritto, sostenibilità ambientale, capacità di risposta alle catastrofi naturali, sicurezza alimentare.
La lotta alle cause profonde delle migrazioni, mediante interventi di cooperazione volti alla creazione di impiego e al miglioramento delle capacità occupazionali nei Paesi d’origine, è considerata una priorità dal Governo italiano. Anche tramite azioni volte al rafforzamento istituzionale dei Paesi africani e la valorizzazione delle diaspore, l’Italia contribuisce in maniera attiva alla prevenzione dei fenomeni migratori irregolari, favorendo l’eventuale migrazione di ritorno. La costruzione di società più eque e di istituzioni effettivamente democratiche nei Paesi d’origine, infatti, è condizione fondamentale per affrontare il fenomeno migratorio, secondo una prospettiva di medio e lungo periodo mirata alla prevenzione.
Con specifico riferimento al versante europeo, l’Italia è membro fondatore e secondo contributore del Fondo fiduciario UE di emergenza per affrontare le cause profonde delle migrazioni in Africa (Trust Fund della Valletta), al quale contribuisce con 10 milioni di euro. Recentemente, sono state approvate sei nostre proposte in cinque Paesi prioritari (Etiopia, Senegal, Sudan, Burkina Faso e Egitto), per un ammontare totale di 51 milioni di euro.
L’Italia, inoltre, si è fatta promotrice di un nuovo patto UE con l’Africa per gestione e riduzione dei flussi (il Migration Compact) attraverso il rafforzamento delle capacità istituzionali, la creazione di impiego e di opportunità economiche, il sostegno alla micro imprenditoria e alle cooperative sociali, l’accesso al credito e a investimenti infrastrutturali. Questa impostazione proposta dall’Italia in sede europea è stata fatta propria dalla Commissione con la Comunicazione del 7 giugno scorso sul “Nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi nell’ambito dell’Agenda europea sulla migrazione”. Il Consiglio europeo del 28 giugno ha poi formulato indicazioni per renderlo operativo nel breve periodo, attraverso l’allocazione di nuove risorse al Fondo fiduciario UE di emergenza per affrontare le cause profonde delle migrazioni in Africa, con l’obiettivo di creare uno strumento flessibile in termini di procedure di esecuzione e capace di consentire un rapido “pooling” di fondi di più donatori sotto un chiaro cappello UE; nel medio-lungo periodo, attraverso il lancio di un ambizioso Piano europeo per gli investimenti esterni, strutturato su tre componenti: finanziaria, assistenza tecnica e programmi di sviluppo.
Le iniziative per far fronte alla sfida dei flussi migratori intraprese dall’Italia superano complessivamente i 150 milioni di euro, sommando canale bilaterale, multilaterale, emergenza e contributi ai trust fund dell’Unione Europea. La Cooperazione Italiana ha varato diverse iniziative volte ad attenuare gli effetti negativi del fenomeno migratorio, a contrastarne le cause e ad assistere i migranti nel territorio africano. Basti ricordare l’iniziativa a favore del Senegal, PLASEPRI II (credito d’aiuto italiano di 13 milioni di euro, intervento del Governo senegalese per 7,7 milioni di euro e co-finanziamento UE pari a 13,7 milioni di euro), orientata alla creazione di impiego giovanile nelle zone del Senegal maggiormente soggette ai fenomeni migratori.
Inoltre, la Legge 125/2014 conferma e amplia il ruolo delle ONG, già in precedenza riconosciuto quale fondamentale elemento della Cooperazione italiana. L’Italia, infatti, promuove l’educazione, la sensibilizzazione e la partecipazione di tutti i cittadini alla solidarietà e alla cooperazione internazionale e allo sviluppo sostenibile: sono espressamente incluse le organizzazioni della società civile e altri soggetti senza finalità di lucro.
La cooperazione pubblica allo sviluppo contempla contributi a iniziative della società civile; riconosce inoltre un importantissimo ruolo ai soggetti di quest’ultima negli interventi di emergenza umanitaria per il soccorso e l’assistenza delle popolazioni e il rapido ristabilimento delle condizioni per la ripresa dei processi di sviluppo.
Allo scopo di favorirne la partecipazione e l’inclusione nell’elaborazione delle politiche, la legge di riforma della Cooperazione Italiana ha creato il Consiglio Nazionale per la Cooperazione allo Sviluppo (CNCS): composto da tutti i principali soggetti pubblici e privati, profit e non profit, della cooperazione allo sviluppo, compresi i Ministeri coinvolti, le regioni, le provincie autonome, gli enti locali, le università e le reti di organizzazioni della società civile, esso è un foro permanente di partecipazione, consultazione e proposta, una sorta di “parlamento” della cooperazione allo sviluppo. Le sue indicazioni, formulate anche grazie ai continui lavori dei gruppi tematici, sono utili, fra l’altro, nell’elaborazione della strategia di cooperazione del Paese.
La legge di riforma prevede, inoltre, la convocazione – a cadenza triennale – di una conferenza pubblica nazionale per favorire ulteriormente la partecipazione dei cittadini alla definizione delle politiche di cooperazione.
Tra le novità introdotte dalla riforma della Cooperazione allo sviluppo, degno di particolare rilievo è il ruolo previsto per le imprese e gli istituti bancari nella realizzazione delle iniziative di cooperazione, ruolo non riconosciuto dal sistema precedente.
La legge, nell’ammettere ora l’apporto che il settore privato può dare ai processi di sviluppo, mira infatti a favorirne la partecipazione ad iniziative finanziate dalla cooperazione italiana, da Paesi partner, dall’UE, da organismi internazionali, da banche di sviluppo e dai fondi internazionali che ricevono finanziamenti dalla cooperazione.
Viene anche prevista la possibilità, accanto alle consuete procedure di finanziamento pubblico, di valorizzare altre fonti di finanziamento ricorrendo a prodotti strutturati di finanza per lo sviluppo nell’ambito di accordi con le organizzazioni finanziarie europee o internazionali o della partecipazione a programmi dell’Unione Europea. Inoltre viene previsto uno specifico ruolo della Cassa Depositi e Prestiti che, quale istituzione finanziaria di riferimento per la cooperazione allo sviluppo, può cofinanziare con fondi propri progetti con soggetti privati, pubblici o internazionali.
È stato in sostanza introdotto un cambiamento “culturale” nell’approccio della cooperazione italiana che, per operare ai fini dello sviluppo, può così attingere, in una ottica di complementarietà, a tutte le risorse disponibili.

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